《企业破产法》的主体适用范围研究

    破产法适用于哪些主体，即其对人的适用范围问题，体现为各国破产法中对债务人破产能力的规定。

    （一）我国破产法对破产能力的规定

    在我国旧破产立法体系之下，破产程序适用于企业法人，其中，全民所有制企业法人的破产适用《企业破产法（试行）》，非全民所有制企业法人的破产适用《民事诉讼法》中第十九章“企业法人破产还债程序”。自然人、非法人的自然人企业如个人独资企业、合伙企业等无破产能力，非企业的公法人和公益法人也无破产能力。

    在《企业破产法》的立法过程中，起草工作组内部对应扩大破产法的适用范围已形成共识，虽然在将适用范围扩大到何种程序方面还存在分歧。在提交全国人大常委会第一次审议的《企业破产法》草案中，除企业法人外，破产法的适用对象扩大到个人独资企业、合伙企业等其他非法人型的营利性经济组织，并将因个人独资企业、合伙企业破产而可能随之发生的企业出资人和合伙人的破产也纳入法律调整范围。但草案提交审议后，因存在不同意见，最终破产法的适用范围未作实质性扩大。

    根据《企业破产法》的规定，破产法的适用范围可分为直接适用范围与参照适用范围。《企业破产法》第2条规定，其直接适用范围是所有的企业法人，与旧破产法体系下的适用范围相同。同时，《企业破产法》第135条规定：“其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，参照适用本法规定的程序。”据此规定，第一，可参照适用破产法规定程序的企业法人以外的组织，以企业为主，但不限于企业，可以涵盖合伙企业、个人独资企业、农民专业合作社、民办学校等社会组织；第二，要有其他法律明文规定这些组织的清算属于破产清算。因立法将参照适用的范围限于破产清算案件，所以，若依次文义解释，和解与重整程序便不能适用，但这不利于充分发挥破产法的社会调整作用，故以作适当扩大解释为宜；第三，这种适用是参照适用，即适宜的规定可以适用，不适宜的规定可以不适用，并非绝对严格地适用《企业破产法》。要正确实施这一规定，还有赖司法解释对不同组织如何参照适用《企业破产法》作出具体规定。

    案例1-1

    江苏省沐阳县人民法院于2014年6月24日在《人民法院报》上刊登如下破产公告：“本院根据申请人张道玉、孟令录等人的申请，于2013年8月30日裁定受理沐阳县胡集金桥学校破产清算一案。查明，被申请人沐阳县胡集金桥学校对外所负债务，由债权人申报并经破产管理人审核后予以确认的债务总额累计7755923.78元，被申请人现有资产经本院查封、评估、拍卖，拍卖价格为290万元，被申请人现有资产不足以清偿全部债务。本院依照《中华人民共和国企业破产法》第一百零七条之规定，于2014年6月6日裁定宣告被申请人沐阳县胡集金桥学校破产”。

    此外，《企业破产法》还规定有一些主体适用法律的特殊情况。该法第134条第2款规定：“金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”这是因为金融机构的破产存在一些特殊问题，需要制定具体实施办法来解决。该法第133条规定：“在本法施行前国务院规定的期限和范围内的国有企业实施破产的特殊事宜，按照国务院有关规定办理。”这是指国有企业的政策性破产。根据国务院有关文件规定，目前政策性破产已停止实施，彻底退出历史舞台。

    （二）破产法关于破产能力的一般理论

    确定破产法的主体适用范围，要遵循有关破产能力的一般理论。破产能力是指债务人能够适用破产程序解决债务清偿问题的资格，也就是民事主体可以被宣告破产以清偿债务的资格，在广义上还包括适用破产挽救程序的资格。在此须注意民事权利能力与破产能力的关系。通常，具有民事权利能力是具有破产能力的前提。但因破产法是适用于特殊情况下的债务清偿程序，所以其适用的主体对象即具有破产能力者，与具有民事权利能力的主体范围也有所不同。一方面，各国出于社会政策和历史文化背景的不同，在破产法中往往规定某些具有民事权利能力的主体不具有破产能力，如国家政府机关等公法人；另一方面，为公平维护债权人的利益，又可能将破产程序适用于不具有民事权利能力的主体，如一些国家的破产法规定，遗产也具有破产能力。

    1、自然人的破产能力

    破产制度最早是从自然人破产发展而来的。从适用的一般原则讲，对自然人的破产能力，各国存在两种立法主义，即商人破产主义和一般破产主义。

    商人破产主义形成于中世纪意大利沿海商业城市。该主义主张在债务人不能清偿债务时，只对从事商事活动即以营利为目的的活动的商人适用破产程序予以解决，对一般人仍适用民事诉讼执行程序予以解决。采此理论的国家在立法上多不将破产法作为独立法典，而是将其作为商法典的一部分。大陆法系中的拉丁法系国家往往采此主义，如意大利、比利时、法国（1967年立法修改前）。一般破产主义主张所有人均可适用破产程序，不因是否从事商事活动而有区别，，消费者也可适用破产程序，如英国、美国、德国、日本等国。出于全面调整债务关系的需要，加之现代社会中商人的概念已为法人、公司、企业等所取代，20世纪后各国制定出台的破产法中几乎已无再采商人破产主义的，一些过去采用商人破产主义的国家也有改采一般破产主义的趋势，如法国便在1967年颁布的破产法中摒弃了商人破产主义。

    通常，各国破产立法还规定，自然人的破产能力可以延展到遗产或共同财产之上，即遗产或共同财产也具有破产能力。如德国支付不能法第11条中规定：“依第315条至334条，可以对遗产、对延续共同财产关系中的共同财产或对共同财产关系中由夫妻双方共同管理的共同财产开始支付不能程序。”我国台湾地区“破产法”第59条规定：“遗产不敷清偿被继承人债务，而有左列情形之一者，亦得宣告破产：一、无继承人时。二、继承人为限定继承或继承人全体抛弃继承时。三、未抛弃继承之继承人全体有破产之原因时。前项破产声请，继承人、遗产管理人及遗嘱执行人亦得为之。”

    2、法人的破产能力

    各国通常根据本国国情与社会政策，依法人不同的性质区分规定其是否具有破产能力。一般的原则是，除公法人外，对其他法人的破产能力普遍予以承认，同时又可根据具体情况，对个别法人的破产能力予以适当限制或排除。

    第一，公法人。公法人是以行使社会公共管理职能为目的而设立的国家政府机关。如允许公法人破产清算，可能会导致社会管理职能瘫痪，社会秩序混乱，甚至发生社会政治危机。此外，公法人的经费是由国家财政负担，除发生财政危机外，一般不会出现不能清偿债务的情况。所以，各国立法通常规定公法人不适用破产程序。如德国支付不能法第12条即规定，对公法人不适用破产程序。但有些国家对地方市政当局的债务调整规定有特殊程序，通常均是破产挽救程序，如美国破产法第9章的规定，洛杉矶市的奥兰治县县政府等曾据此申请了破产保护。美国近期的典型案例，是密歇根州的底特律市在2013年12月3日，经美国联邦法院破产法官罗兹裁决，进入破产保护程序。在日本，一些公共性弱得公法人也可具有破产能力，这是日本学术界的普遍观点。

    第二，公益法人。公益法人属非营利社会组织，如政治党团、工会、商会、消费者协会、慈善组织等。对公益法人是否具有破产能力存在两种观点。一种观点认为，公益法人虽不以营利为目的进行活动，但其性质仍属于私法人，破产法亦具有私法性质，所以公益法人应受破产法的调整。如日本法律规定，学校法人、宗教法人、商工会议所等均具有破产能力。另一种观点认为，公益法人活动的宗旨是为社会公益，与商事企业不同，不宜使用破产程序解决债务问题。大多数国家规定，公益法人有破产能力，同时对某些类型的公益法人的破产能力加以限制或排除，以适应其社会政策的需要。

    第三，企业法人。各国破产立法均承认企业法人具有破产能力，但有些国家出于社会政策需要，对特殊行业的企业如电信、金融及铁路交通、城市公共交通等公用企业的破产能力，往往在破产法或相应特别法中予以限制或排除。如美国破产法规定，保险公司、银行、作为公共承运人的铁路公司等不能适用破产法中的清算程序。

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