对管理人的职责、义务与监督的论述
作者： 时间：2015-12-25 阅读次数：7064 次 来自：中国清算网
二、管理人的义务与责任
由于管理人拥有广泛的职权，在破产程序中可能对相关主体利益造成重大影响。为避免管理人滥用职权，维系管理人和法院、债权人以及债务人之间的信任关系，我国《企业破产法》第27条概括规定了管理人的义务。管理人应当勤勉尽责，忠实执行职务，应当以一个善良管理人的注意执行职务，认真做好每一项工作。《企业破产法》第130条规定：“管理人未依照本法规定勤勉尽责，忠实执行职务的，人民法院可以依法处以罚款；给债权人、债务人或者第三人造成损失的，依法承担赔偿责任。”最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（二）》（以下简称《企业破产法司法解释（二）》）第33条规定：管理人或者相关人员在执行职务过程中，因故意或者重大过失不当转让他人财产或者造成他人财产毁损、灭失，导致他人损害产生的债务作为共益债务，由债务人财产随时清偿不足弥补损失，权利人向管理人或者相关人员主张承担补充赔偿责任的，人民法院应予支持。上述债务作为共益债务由债务人财产随时清偿后，债权人以管理人或者相关人员执行职务不当导致债务人财产减少给其造成损失为由提起诉讼，主张管理人或者相关人员承担相应赔偿责任的，人民法院应予支持。
各国立法对管理人的义务及责任问题大都有所规定。如德国支付不能法规定，管理人应当以通常并认真的管理人之注意负责任，其不履行义务的，法院在先行警告之后可以对其科处罚款；管理人因过失而违背其法定义务的，对全体当事人负有损害赔偿的责任。英国破产法第212条也规定了清算人、管理人、行政接管人的个人责任，法院经相关人员申请，可以调查清算人、管理人、行政接管人的行为，并责令其承担相应的个人责任。美国破产法规定管理人可以起诉和应诉，对其责任规定得不甚明确，但在最高法院和各巡回上诉法院的大量案件中形成了追究管理人个人责任的判例。
目前我国对于管理人责任的严格程度以及责任类型等问题如何立法予以解决，也存在不同观点。一派主张，应当强化管理人的义务，如在管理人选任之时，要求其提供适当的财产作为责任担保，或将管理人的民事责任认定为特殊侵权责任，采取严格责任的归责原则等。另一派则主张，在一定程度上减轻管理人的责任。有人提出，如果管理人仅有轻微过失，则不应追究责任。另外，有人主张，当管理人有严重失职行为时，人民法院除撤销其管理人资格外，还应向管理人的主管机构提出司法建议，给予其行政处罚。
三、对管理人的监督
根据《企业破产法》规定，管理人应当向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。管理人应当列席债权人会议，向债权人会议报告职务执行情况，并回答询问。
（一）法院的监督
在破产程序中，法院主要通过三种形式监督管理人：一是接受管理人执行职务行为的报告，二是依法对管理人的某些请求行使审批权，三是对其他主体的监督意见居中裁判。法院是监督管理人最有力的权威主体，但其行使监督权具有被动性特征。
管理人向法院所作报告可以分为常规报告和临时报告。管理人应依破产程序的进程和人民法院的要求向人民法院报告工作。当管理人进行重大财产处分行为时，如果未设立债权人委员会，管理人应依法向人民法院报告，接受其监督。这些重大职务行为包括：（1）土地、房屋等不动产权益的转让；（2）探矿权、采矿权、知识产权等财产权的转让；（3）全部库存或者营业的转让；（4）借款；（5）设定财产担保；（6）债券和有价证券的转让；（7）履行债务人和对方当事人均未履行完毕的合同；（8）放弃权利；（9）担保物的取回；（10）对债权人利益有重大影响的其他财产处分行为。许可权也是法院对管理人进行监督的主要方式之一。《企业破产法》规定管理人的多项行为要事先经过法院的许可，包括第一次债权人会议召开之前管理人决定是否继续债务人的营业、聘用工作人员、辞职等。另外，管理人拒绝接受债权人委员会监督的，债权人委员会有权就监督事项请求人民法院作出决定。这也是法院实现监督权的方式之一。
（二）债权人会议的监督
债权人可以通过债权人会议或者债权人委员会依法实施对管理人的监督。债权人会议的监督途径主要包括以下方面：（1）管理人应当列席债权人会议，向债权人会议报告职务执行情况，并回答询问；（2）管理人拟定的债务人财产的管理方案、变价方案以及分配方案须经债权人会议通过；（3）管理人行为受到质疑时，债权人委员会或者占债权总额1/4以上的债权人可以向债权人会议主席提议召开债权人会议，要求管理人报告工作；（4）管理人遇到特定重大事项，也可以主动提议召开债权人会议，汇报情况，接受其监督。
（三）债权人委员会的监督
《企业破产法》规定，债权人会议可以决定设立债权人委员会。债权人委员会的职责主要是监督管理人，包括监督其对债务人财产的管理和处分行为，监督破产财产分配等。债权人委员会执行职务时，有权要求管理人对其职权范围内的事务作出说明或者提供有关文件。管理人违反法律规定拒绝接受监督的，债权人委员会有权就监督事项请求人民法院作出决定，人民法院应当在5日内作出决定。在债权人会议设立债权人委员会时，如果管理人实施《企业破产法》第69条规定的行为，应当及时报告债权人委员会接受监督。
我国《企业破产法》规定的管理人重大事项报告制度借鉴了各国的立法经验，但有所变通。日本破产法中设有监察委员制度，监察委员亦由债权人会议选任。该法第197条规定，管理人实施包括变卖不动产物权在内的十四种重大行为时，应经监察委员同意。但对其中部分职权行为，当涉及价额不超过一定限度时，管理人可自行决定。德国支付不能法也规定在设立债权人委员会之情形，管理人准备实施对破产程序特别重要的法律行为时，应当征得债权人委员会的同意。但与日本立法不同，该法未对所谓“特别重要的法律行为”进行全面列举，而是部分列举，部分交由管理人裁量。
需要注意的是，日本规定的监察委员对管理人重大行为的批准，仅适用于破产清算程序。因在破产清算程序中，债权人是主要的、甚至唯一的利益相关者，而在重整等再生型程序中，管理人履行职责需要兼顾债权人、债务人利益以及社会利益，如果于后一情形管理人实施重大行为需要经过代表债权人利益的债权人委员会的批准，管理人的中立性便不能保证。正因为此，我国台湾地区“公司法”针对重整程序，专门设立与债权人无利害关系的重整监督人，对重整人进行监督。而日本则是规定对于重整中管理人的一些重大行为，法院可要求经其许可后实施。
我国《企业破产法》对债权人委员会的规定统一适用于破产清算、和解与重整三种程序。在破产清算程序中，由于债权人委员会不能实质性影响管理人的履职行为，管理人受到的监督非常有限。笔者认为，我国《企业破产法》实施不久，管理人相对缺乏业务经验，仅规定其实施重大财产处分行为应向债权人委员会报告而无需批准，缺乏有力监督，应借鉴德、日立法经验，要求破产清算程序的管理人在行使某些重大职权行为时，须经过债权人委员会的同意。
目前，国内有学者认为我国破产管理人监督机制不够完善，并借鉴国外经验提出若干立法建议：一是建议我国成立专门监督管理人的行政部门；二是建议我国在破产程序中专门建立监督人这一机构；三是完善现有法院、债权人会议、债权人委员会等监督主体的作用。笔者认为，国外设立对管理人具有监管职能的行政部门，是与其本国的管理人体制相适应的。美国管理人办公室固然有监督管理人的职权，但这与其指定管理人的职权是协调一致的。英国贸工部下属的破产事务局，其职责包括针对破产立法的形式和有效性提出建议，确保那些职业团体以适当的规定正确地约束其成员，确保这些规则被有效地执行，并以这些规则来约束贸工部授权的破产执业人。这些职责与英国管理人“行政监督下的自治管理”体制是一致的。我国的情况与上述国家有所不同，设立监督管理人的行政部门有无必要，尚待进一步研究。主张在破产程序中另设监督人机构的理由也不够充分，而且如监督人由无利害关系人担任，其能否尽职尽责地履行监督职能，各监督主体的监督职责如何划分和协调等问题，也有待慎重研究。为更好地发挥债权人会议、债权人委员会的监督效能，有的人提出，应赋予债权人会议及债权人委员会诉权及申请法院发布“禁止令”的权利。
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