李曙光：破产制度供给与结构性改革
作者： 时间：2016-06-16 阅读次数：5961 次 来自：财经
中国破产案件受理数据分析
目前我国适用《破产法》解决企业退市问题的状况并不理想。2006年，全国人大常委会审议通过了新中国历史上第一部市场经济的《企业破产法》，这部法律自2007年6月1日开始实施。但在新破产法实施过程中的一个突出问题是，全国破产案件受理数量不但没有增加，反而连续下降，这种反常情况使得破产制度未能发挥其应有的社会经济调整作用。对比新旧破产法颁布前后的破产案件结案数量，新破产法颁布后全国各级法院审理的各类破产案件结案数量呈明显下滑趋势，由《企业破产法》实施前的4000余件，变为2014年的2059件。适用破产程序的企业占所有退出市场企业的比例由2008年的3.7％，下降至2014年的不足3％。
企业退出市场的方式有行政上的注销和吊销及司法上的破产两大类。根据国家工商总局的统计数据，近几年，从市场退出的企业约有七八十万家，主要通过行政上的注销、吊销程序退出，但通过司法破产清算退出市场的企业只有2000家左右。注销、吊销成本较低，无须经过债权申报、债权人会议、破产宣告、变价和分配等繁琐程序。而作为妥善了结债权债务关系、债权人利益得以充分保障、实现市场经济信用并由法院为公信力背书的破产程序，被适用的几率极低。以2014年企业退出市场方式的数据统计为例，全国企业注销数量为505866户，吊销数量为214130户，而全国法院一共审结的破产案件为2059件。适用破产程序的企业比例微乎其微，可以忽略不计。
吊销营业执照后的企业仍应当进行清算，并在向工商行政管理部门进行注销登记后方能退出市场，但仍有一些企业因为种种因素而未能向工商行政管理部门申请注销登记。2014年，吊销后又注销的企业数量仅占全部企业吊销数量的11.03％。这也是产生“僵尸企业”现象的重要原因。
破产难的原因
中国破产难的原因主要集中在以下六个方面：
第一，破产法体系中缺乏个人破产和金融机构破产制度。我国目前的《企业破产法》只是“半部破产法”，尚缺个人破产制度。社会经济主体不仅包括企业，更包括亿万自然人个人。不论是有组织的企业，还是独立的个人，都有各类各样的债权债务关系，在自身的债务超过一定限度内，都需要用一定的措施来解决负债过高或流动性短缺的问题。西方发达国家早期商业繁荣的一个重要原因是个人破产法的出现和发展，正是因为在现实商业活动中有了个人破产，才带动了西方早期和后期成熟市场经济的出现。若没有个人破产制度，破产法便不是完整的破产法。不仅债权人的债权难以有效偿付，产生“信用垃圾”，而且债务人自身也会由于缺乏债务清理机制而陷入债务泥沼不能自拔。
此外，金融机构也是市场主体，同样会发生经营风险或债务危机，也需要相应的债务处置机制。如果对金融机构缺乏一个清晰的关闭破产和清算的法律框架，那么在维护金融稳定方面，很多做法不仅缺乏根据，更可能造成很多影响社会稳定的事件。许多金融机构经营不善，亏损严重，极大侵害了广大投资者与储户的合法权益。金融机构破产机制的建立并不会损害市场的信心，相反会有助于增强金融机构和投资者的风险意识、调整金融业结构、分散与规避金融业风险，有利于良好的社会信用机制的形成和市场经济的有序运行。
第二，地方政府维稳需要。《破产法》实施现状并不令人满意，其中一个重要原因是一些地方政府的“维稳”心态。一些地方政府因认为法院受理破产案件可能带来社会的不稳定而“让”地方法院不受理，这直接造成了通过司法程序退出市场的企业数量远远少于行政手段的吊销和注销。
实际上，破产法不是不稳定之源，而恰恰是社会稳定之基。中国社会的不稳定一部分表现为社会与商业信用的丧失，确实令人担忧，但破产法恰恰是关于信用的基础性法律，好的破产法有助于社会信用的提高。破产法从制度上提出了治恶机制，如破产责任，如反欺诈交易。从商业习俗上，破产法的作用，是降低经济生活中的交易成本，让市场经济更有序，它有利于提高市场的公平与效率，有助于稳定人们的预期。
第三，目前处理破产程序的工作机制存在问题。比如《企业破产法》第八章新引入的重整制度。在市场经济条件下，重整制度的灵魂就是谈判。有效的重整制度应该有助于降低当事人的谈判成本，充当当事人谈判的润滑剂。谈判以意思自治为基础，政府部门介入当事人谈判不存在合理性基础。所以，立法的预期是重整管理人以市场中介机构和职业人员为主导，通过使用其专业知识降低重整谈判中的交易成本。但现实并非如此。在已经受理的ST公司重整案例中，大部分案例均是政府主导的清算组做管理人。
行政力量影响社会经济生活方方面面的经济转型时期，重整中涉及的复杂的法律和其他社会关系往往难以由市场力量自行调整，或者根本不存在市场，代表市场力量的中介机构或者专业执业者也就没有能力主导重整，所以难以胜任管理人角色，也无法催生出起着市场润滑剂作用的职业破产管理人。在这种政治经济条件下，市场化的管理人往往理性地放弃主导破产重整，主动选择把重整主导权让给政府官员。
第四，专业人员与专业法官的缺乏。关于破产管理人的选任，《企业破产法》规定可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。尽管有的法院建立了破产管理人名录并从其中通过摇号方式选取破产管理人，但政府机构主导的清算组却是实践中的主要模式。政府的介入在个案中或许具有一定的合理性，不过被大范围地采用却意味着破产法的非市场化运作，造成了破产程序的运转专业性不强，挤压了市场中介组织发挥作用的空间。法院监控下平衡协调利益相关人的过程也演变为政府出于维稳和政绩需要，以及保护劳动者和国家债权的需要。这势必造成人们对适用破产程序的远离趋势，也进一步减少了普通债权人获得清偿的比例。
因此，应该尽快设立破产管理局，作为信用管理者，代表政府管理市场经济的信用；也应该设立独立的破产法庭，确保法官专业性的提升、绩效考核的公平，避免政府对破产案件的不当影响。有效运作的破产管理局和破产法院有助于推动我国市场经济建设的进一步发展和完善。
第五，破产成本与收益不匹配。破产程序的成本包括直接成本和间接成本。前者如律师、会计师等中介人员的服务费用。例如，美国重整的法律服务费用和管理费用平均占债务人财产价值的3％到25％。后者是指那些常被忽略的隐性成本，如破产程序使得生产资料不能及时流通产生的延误成本和破产程序结果的不确定性成本。例如，一项研究表明执行美国破产法第11章的平均时间超过17个月。破产程序的收益表现在企业资产能够及时从闲置状态或没有效率的状态流向能够发挥其最大用处的部门，提高了生产效率和资源配置效率。如果重整能够成功，雇员专用资本的节约、债权人债权和股东股权的全部实现，以及重整后公司的价值的提升，都是破产程序的巨大收益的直接体现。
受制于历史原因，我国破产立法不精细，这种立法模式不仅难以覆盖法律实施中的现实问题，而且很少考虑到影响法律实施的成本收益的效率因素，如风险、激励、信息因素。而这些恰恰是法律实施过程中必须面对的，由此构成我国破产法实施中必须面对的挑战。破产法使得市场体制能够处理没有效率的企业并重新配置失去清偿能力的债务人的资产。破产法的经济功能之一，就是降低社会成本并提高社会的竞争力。这种重新配置的效率，直接依赖于市场的完备程度。否则会造成资源的浪费并引发一系列的社会问题。虽然我国已经确立了市场在资源配置中起决定性作用，但是发达、完备的实物资本要素市场和人力资本要素市场的建设还有待加强，社会信用体系还有待完善，这些均会影响破产成本与收益的匹配。
第六，文化传统与商业习惯因素。虽然破产法在我国早已制定实施，但我国传统观念认为“破产”是件不吉利的事情，人们会尽可能通过其他途径而非破产程序解决债权债务问题。
社会公众包括政府官员和企业家等对破产制度的功能仍认识不足，没有真正理解破产法在市场经济中的重要社会调整作用，没有认识到破产法解决债务人丧失清偿能力情况下的债务清偿问题，是在保障商品经济正常秩序的信用商品交换关系，是在维持社会的经济公平与正义。没有认识到健全的企业退出机制对市场经济的重要作用。只有及时对其破产清算才能保证市场经济优胜劣汰竞争基本规律的实现。否则，便是对法制观念的破坏，是对市场经济秩序的人为破坏。
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