李曙光：破产制度供给与结构性改革
作者： 时间：2016-06-16 阅读次数：5960 次 来自：财经
政策建议与法律改进
抓紧结构调整力度。破产法是市场经济中的重要法律制度，它使得市场体制能够妥善处置没有效率的企业并重新配置失去清偿能力的债务人的资产。破产法的经济功能之一，就是降低社会成本并提高社会的竞争力。这种资产的重新配置，不仅包括实物资产，如机器和厂房，还包括人力资产，即雇员。所以，这种重新配置的效率，直接依赖于市场的完备程度。只有完备的市场，才能最大程度地降低重新配置的成本，实现破产的社会效率。没有完备的市场，破产法不但不能实现其经济目标，反而可能适得其反，造成资源的浪费并引发一系列的社会问题。缔造完备的市场需要抓紧结构调整的力度，降低资源配置的成本，改善市场信用环境，尽快完善各种市场经济法律制度，降低破产实施的制度成本。如果能够创造一个信息完备的市场，则不论是请求权的交易，还是破产财产的拍卖或整体出售，都能够保证请求权以最优的价格得以实现。这不仅最大限度地维护了破产企业各利益方的权益，而且能真正实现把破产企业的资源配置纳入到整个市场经济的整体资源配置范围之内，实现市场经济大市场的统一，这才是破产法作为市场经济宪法的真正含义。
改变地方政府的政绩预期。我国目前破产程序在运行中存在大量的地方保护主义，政府干预破产市场化运作机制的程度较深。这些地方保护主义的根源在于地方政府认为当地的大中型企业如果破产会对其政绩造成不利影响。
以僵尸企业为例，不少“僵尸企业”是地方的“大牌”，需要被养着充作门面，如果没养好，地方政府难以向上级交待，不管因何所致，但让“大牌”企业死在本届领导班子手里的现实终究不太好看。地方形象工程的资格，让“僵尸企业”屡屡免于破产，地方政府即使债台高筑，也不会停止对“僵尸企业”的慷慨相助。
改变地方保护主义对真正推行《破产法》实施清理市场信用垃圾是极为重要的。这就要求政府在政绩考核制度上做出调整，打破以往的政绩预期，引导地方政府从长远出发做出判断，积极推动供给侧结构性改革。
全力推进司法案件受理。可以借鉴美国的专门破产法院与破产法官制度，使法院独立于地方政府的利益，专业而权威地审理破产案件，承担起扫除市场经济“信用垃圾”的职责。破产法院独立性、专业性和体系完备性和受到有效监督的特点，使其处于主导整个破产程序的核心地位，是破产程序中异议的裁判者，是各方利益博弈的平衡者。
并购重组破产与清算相结合。应当引入庭外重组和预重整制度将之与破产清算结合在一起。如此可以降低交易成本，保存企业资产的价值，实现债权债务关系的更优调整。
庭外重组是陷入困境但有复兴可能的企业与其债权人之间以协议的方式，对企业进行债务调整和资产重构，以实现企业复兴和债务清偿的一种法庭外拯救手段。庭外重组可以适用债务减免、债转股、贷款、增资及并购等各种方式，充分尊重当事人的意思自治，并可避免公开的调查和外部监督，保护企业的声誉，有利于债务人和债权人在相关市场上维护市场信用，可以大大减少解决债务问题的总成本。
预重整的优势在于低成本和高效率。首先，预重整能够降低整体管理费用，预重整模式一般很快就能结案，并且可以避免相关的诉讼。其次，破产前成立的债权人委员会可以继续担任破产程序提起后的债权人委员会，从而节约了时间成本和业务适应成本。最后，债权人在提起重整程序前必须就预重整计划进行谈判、起草并通过计划。这样申请重整后法院需要做的工作大大减少，所以成功的预重整案件必然比传统重整案件花费的时间少。
修改破产法，成立破产管理局。建议借鉴英美等国及香港地区政府管理破产事务的经验，在我国尽快设立破产管理局，作为国务院直属的一个政府部门来负责推动破产法的实施，管理破产方面的行政事务。
破产管理局的创建，可以考虑将其作为国务院的一个直属职能机构，负责破产法的实施与破产事务的管理，代表政府推动社会信用的强化和管理。具体而言，应该赋予破产管理局以下职权。第一，搜集破产法实施现状与问题，为精准实施与修改破产法做出规划。破产管理局作为官方机构，有途径追踪债务人财产的分配情况，了解各种债权的清偿情况，分析整理破产法的表现和效用，有能力推动立法领域和司法实践的发展。第二，考察董事、监事和高级管理人员履行信义义务情况，发现和认定他们违反破产法的事实，追索董事、监事和高级管理人员的责任，并将追索的数额在债权人之间公平分配。第三，作为破产管理人的管理者，破产管理局可以监督检查破产管理人在破产程序中履行职责的情况，防止破产管理人滥用职权，以确保破产管理人按照法律规定专业处理破产事务，提升破产程序的效率。
推动个人破产与金融机构破产的立法。在全球金融与经济环境的新格局下，在中国市场经济进入到新常态的时代背景下，加快个人破产法（自然人破产、消费者破产）的起草进程具有重要性与必要性。
一方面，近年来中国的金融体制正加速改革，住房、汽车以及家庭消费品信用贷款在快速发展，个人信用记录制度也在飞速发展。这为个人破产的实施提供了基础条件；另一方面，中国市场经济体制已初步确立，现在社会更加开放，个人自由度更大，私人财富和私有财产也更为增多，如果没有个人破产制度，个人和社会的信用将很难确定。
而鉴于金融机构的特殊性，我国应借鉴《世界银行有关有效的破产制度和债权人利益保护原则及方针》，在单行法或破产法的特别规定中予以专门规定金融机构的破产。可以在《企业破产法》增设专章，规定金融机构破产各方面的特殊问题，包括申请主体、管理人、债权人会议等，从而为国务院相关条例的出台提供上位的法律渊源，使相关条例在《企业破产法》统领之下更加有理有据。
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