关于对破产债权审查、核查及确认过程中问题的解析
作者：刘涛 时间：2016-08-01 阅读次数：6240 次 来自：河南千业律师事务所
三、破产法实施过程中，关于破产债权审查确认工作中出现的一些问题
关于破产债权审查确认，虽然破产法较旧破产法有了长足的改进，但由于破产法关于管理人、债权人会议和人民法院关于破产债权审查确认的职责分工比较原则，加上各主体对于破产债权审查确认的方法、具体程序并没有予以明确，使得破产法实施后，司法实践中产生了一些问题。笔者根据实际办案的经验，总结出以下七个问题以供探讨、学习。
问题一：管理人对破产债权的审查属于形式审查还是实质审查？
对于破产法中管理人审查破产债权属于形式审查还是实质审查，在新破产法颁布后仍然存在争议。有观点认为，新破产法规定破产债权应经债权人会议核查和人民法院裁定认可后得到确认。因此，管理人对破产债权的审查应是形式，具体工作就是审查申报人申报的材料是否齐全，至于申报债权的数额、性质、有无担保等实质内容应当登记造册，交由债权人会议进行核查；还有观点认为，关于债权审查，新破产法之所以区别旧破产法，就是管理人具有对所申报债权享有实质审查的职权，如果继续延用“破产法试行”的形式审查的旧思维，还会落入破产债权由债权人会议这一单一主体进行审查确认的弊病中去，这与新破产法的立法宗旨是相悖的，不利于破产程序中公正、高效价值的体现。
根据破产法第五十七条的规定，管理人收到债权申报材料后，应当登记造册，对申报的债权进行审查，并编制债权表，然后将债权表提交第一次债权人会议进行核查。如果债权人、债务人对债权表记载的事项无异议，由人民法院最终通过裁定的形式予以确认，如果债权人、债务人对债权表记载的事项有异议，则可以向受理破产案件的人民法院提起确认债权之诉。由此来看，管理人编制债权表登记债权情况并非为确权行为，只有在债权人、债务人对债权表记载的债权无异议的情况下，由人民法院裁定的确认行为才是最终的确权行为，或债务人、债权人对债权表记载的债权有异议的情况下，通过确认之诉由人民法院对确认债权作出裁判的行为才是确权行为。但管理人对申报的债权登记造册并编制债权表的过程是不是完全的形式审查，对于所申报债权的数额、性质、有无担保等情况是不是一概不予考虑，完全依靠申报的情况进行登记并编制债权表呢？笔者认为，答案应是否定的。
破产法第五十七条规定了管理人的两个行为：对申报的债权登记造册和编制债权表。对申报的债权登记造册要求管理按照债权申报人的申报材料如实登记所申报的债权情况，这一行为并不要求管理人对申报的债权进行任何实质审查，管理人收到什么就登记什么，管理人可根据申报债权所需材料，要求申报人补充相应材料。但对于管理人编制债权表这一行为，就要求管理人对登记造册的申报材料进行调查、分析，并将审查结论载入债权表，而不能再机械的按照申报材料来编制债权表。所以说，管理人对所申报的债权进行审查，并不是完全的程序上的形式审查，还应包括对部分实体内容的实质审查。并且，债权表作为将由人民法院直接裁定确认的依据，其内容应当完整、具体，应当包括申报债权是否可予确认、可确认的数额、性质以及有无担保等事项，否则法院的裁定确认根本无法操作。如果管理人对所申报债权不作实质审查，则显然无法达到上述目的。
不过，管理人对破产债权的审查权并不是绝对的，结合破产法的相关规定，我们也可以看出，管理人对破产债权的审查仅仅是整个破产债权审查确认程序的初始阶段，债权表记载的事项还要经债权人会议核查及人民法院最终确认，管理人在此具有的审查权仅仅是初步审查，其审查结果并不是最终结果。
综上所述，笔者认为，破产法中关于管理人对破产债权的审查，应该包括形式审查和实质审查两项内容。
司法实践中，笔者还遇到过这样两个问题，（一）管理人是否具有对破产债权人“入门资格”的审查，即管理人能否确定债权申报人具有破产债权人的资格进入破产程序参与破产财产分配？申报人是否能够成为破产债权人，是债权申报人进入破产程序享有破产债权人权利的基础，为确保破产程序整体工作的正常开展，破产债权人的“入门资格”越早确定越好。管理人具有对破产债权具有初步审查的职权，该职权就处于整个破产债权审查确认程序的最前沿。所以，笔者认为，管理人对破产债权的初步审查也应包括对破产债权人资格的审查。不过，管理人具有的这种审查职权并不是绝对的，该职权仅仅是对破产债权人资格的初步审查，并不是最终定论，关于破产债权人资格问题，还要经债权人会议核查后并经人民法院裁定确认后予以确定。（二）如果债权申报人的破产债权人资格没有被认定或破产债权没有被认定，该申报人能否参加第一次债权人会议？笔者认为，即使管理人经初步审查没有认定破产债权人资格或没有认定破产债权，债权申报人仍然有权参加第一次债权人会议。理由是，管理人的审查结果不是最终结果，债权表记载的事项需要在第一次债权人会议上核查，其中就包括破产债权资格是否被认定和破产债权是否被认定，从程序上来讲，应当给予债权申报人参加第一债权人会议提出异议的救济途径。
问题二：债权人会议对债权表记载的债权如何核查，是否还需要进行表决？
有人认为，债权人会议对债权表记载的债权进行核查过程中，应当由债权人会议通过表决的形式予以确定；也有人认为，债权人会议对债权表记载的债权进行核查，不管是否存在异议，都不必再进行表决。笔者同意第二种观点，理由有三：1、破产法规定，人民法院具有破产债权的最终确认权，在破产债权被最终确认之前，所有参加债权人会议的债权人（代表）从严格意义上来讲，只是债权申报人，并不是破产债权人。并且，破产债权没有确认，债权人是否具有债权人资格以及所代表的债权数额都无法确定，致使表决权如何行使就成了问题。如果对债权表记载的债权进行核查结果通过表决加以确定，缺乏行使表决权的基础。2、如果对债权核查结果进行表决，则不利于破产程序的顺利进行。破产法第六十四条第二款规定，债权人认为债权人会议的决议违反法律规定，损害其利益的，可以自债权人会议作出决议之日起十五日内，请求人民法院裁定撤销该决议，责令债权人会议依法重新作出决议。但如果债权人对重新作出的决议还存在异议，应当如何解决，是否还可以向法院提起请求，新破产法并没有明确规定。这样一来，如果债权人对决议存在异议，由于法律规定的不明确，将会使破产程序的时间被无休止的纷争所拉长，影响整个破产程序的顺利进行。3、债权人会议核查债权是否需要表决，破产法没有明确规定，不过根据该法第五十八条的规定可以看出，不管债务人、债权人对债权表记载的债权有无异议，都要由人民法院最终确认，而不像过去旧破产法体系中规定的破产债权由债权人会议最终表决确认。综上，笔者认为，破产法第六十一条规定的债权人会议行使核查债权的职权时，不采用表决的形式。
问题三：异议诉讼的诉讼时效如何确定？
既然债权人会议核查债权不通过表决的形式进行，那么，如果债权人或其他利害关系人不认同债权表记载的债权，由该如何处理？破产法第五十八条对此作了规定，即当事人可以提起异议诉讼，请求人民法院来最终确认债权。不过，这样一来，在司法实践中就又产生一个问题：当事人提起异议诉讼的期限是多长？针对这个问题，破产法并没有做出明确规定。有观点认为，在破产法没有做出明确规定的情况下，应当适用民法通则的相关规定，自知道或应当知道争议发生之日起两年，当事人应当向人民法院提起诉讼。也有观点认为，两年的期限是指普通的民事纠纷中的诉讼时效，在破产案件中不能适用，这其中最主要的一个因素就是期限太长，不利于破产程序的顺利进行。在破产法初始生效时，对异议诉讼的诉讼时效争议颇大，实践中采取的措施也是五花八门。笔者曾遇到这样的案件：核查债权时，有债权人对债权表记载的债权提出异议，根据事前和人民法院的多次磋商的结果，管理人参照债权人会议决议的异议提起期限，将异议诉讼提起的期限确定为十五日，并以管理人的名义向异议人送达了《异议告知书》。现在看来，此种处理方式风险很大，主要体现就是在没有法律依据的前提下，强制缩短了异议人的权利救济期限。目前，关于异议诉讼的诉讼时效问题逐步归于统一，即严格按照普通的民事纠纷诉讼时效进行，若破产财产分配前，异议争议案件还未结束，管理人应当按照债权人主张的争议债权金额及性质提存相应的财产，留待该笔争议债权最终确定后在予以分配。
问题四：人民法院对破产债权最终确认前，是否还应对债权表记载的债权进行审查？
对于该问题，应当区分不同情形，当债权人、债务人对债权表记载的债权均无异议的，根据“无争不起诉”原则，当事人没有就债权提起争议，人民法院可直接依据核查结果裁定确认债权表记载的债权，不必再对需确认的债权进行审查。当债权人、债务人对债权表记载的债权有异议的，异议人可以向受理破产申请的人民法院提起异议诉讼。在审理案件过程中，为查明事实，人民法院是必须要对存在异议的债权进行实质性审查的，并最终依据审查结果作出的裁决。
问题五：税务部门是否应当申报债权、如何申报税务债权、债权人会议上是否享有表决权？
破产法第一百一十三条规定了破产财产分配顺位，其中破产人所欠的税款列入了第二顺位。那么破产人所欠的税款是否需要申报、申报主体如何确定、申报范围包含什么，对上述问题，破产法并未再予以细致的区别性规定。鉴于此，笔者认为，破产人所欠的税款也属于破产债权，其与普通债权的区别仅仅是清偿顺位的不同，对于是否申报、如何申报、申报范围等都和普通债权一样。笔者担任管理人的实践中，都会将税务部门作为已知债权人，并向其送达《申报债权通知书》，要求其向管理人申报债权。税务债权的基准时间同样截止于人民法院受理破产申请时，破产程序过程中产生的应当由破产企业承担的税费，由税务部门另行向管理人主张。至于税务部门在债权人会议上是否具有表决权，破产法并未设立专门规定。笔者认为，鉴于税务部门代表国家向管理人主张破产人所欠的税款，其应当属于债权人身份，在破产法未对其表决权进行限制的前提下，税务部门的税务债权一旦确认，其应当和普通债权人一样享有相应的表决权。
实践中，笔者还遇到这样一个问题，即税务部门主张的滞纳金是否属于税务债权？针对此问题，最高人民法院曾于2012年6月4日出具了《最高人民法院关于税务机关就破产企业欠缴税款产生的滞纳金提起的债权确认之诉应否受理问题的批复》法释〔2012〕9号（以下称“法释〔2012〕9号”），“税务机关就破产企业欠缴税款产生的滞纳金提起的债权确认之诉，人民法院应依法受理。依照企业破产法、税收征收管理法的有关规定，破产企业在破产案件受理前因欠缴税款产生的滞纳金属于普通破产债权。对于破产案件受理后因欠缴税款产生的滞纳金，人民法院应当依照《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第六十一条规定处理。”由此可以看出，人民法院受理破产申请前，因欠缴税款产生的滞纳金不属于税收债权，其应为普通债权，列入第三顺位予以分配。至于人民法院受理破产申请后产生的滞纳金，则不属于破产债权范围。
问题六：同一债权人就其对债务人享有的债权是否可以补充申报？
实践中，还会遇到同一债权人不止一次向管理人申报债权的情形，就此问题，笔者认为应区别不同情形分别处理。
一、债权人就同一债权以少申报为理由再次向管理人申报的，经审查后，管理人有权决定不予提交债权人会议核查。此处的“同一债权”是指与已经申报并经债权人会议核查过的债权性质、产生原因一致的债权。如：债权人申报债权是未要求利息，人民法院确认债权后，该债权人以未申报利息为理由，单独就利息向管理人补充申报，此种情形，笔者认为，管理人有权不予提交核查。
二、债权人补充申报的债权性质或产生原因与已申报债权不属于同意债权的，管理人应当依照破产法规定进行登记造册，并提交债权人会议核查。如：税务机关在第一次申报时未申报滞纳金，那么，其可以再单独就滞纳金事宜向管理人补充申报债权。
问题七：管理人是否可以和债权人协商确定破产债权？
实践中，笔者曾遇到有管理人和债权人协商确定破产债权，然后将协商结果列入债权表，并提交债权人会议核查的情况。对此种做法，笔者坚决表示不认同，原因就在于破产债权的强制执行性。破产程序本身就是对商事活动进行司法干预的强制程序，本身带有明显的强制特性。凡符合条件的破产债权，必须要必须依法纳入破产程序，经过司法强制执行才能予以实现。法律虽赋予管理人对申报的债权进行初审的职权，但并不允许管理人在法定的范围之外向债权人予以任何形式的兑付承诺，如：对已经过诉讼时效的债权。该类债权属于自然债权，若债务人未进入破产程序，是否兑付自然债权属于债务人自己的事情，法律并不干涉。但债务人进入破产程序后，由于自然债权不属于破产债权，管理人就无权对自然债权人予以任何兑付承诺。
那么，若经管理人和债权人协商，债权人愿意放弃部分或全部债权的，此种情形是否允许？笔者认为，在管理人向债权人释明相应的风险后，经债权人书面表示放弃部分或全部债权的，管理人可依据债权人书面认可的结果制作债权表并提交债权人会议核查。
当然，关于破产债权的审查确认程序中出现的问题并非仅限于上述七个，随着破产案件数量的逐步增多，实践中遇到的问题也会越来越多，这些问题都有待于最高人民法院的司法解释加以确定和完善。
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