周家琮：国企解困和僵尸企业处置
作者：周家琮 时间：2016-10-25 阅读次数：5646 次 来自：经济观察报
二、国企解困对僵尸企业处置的启示
国企解困付出了巨大努力和代价，取得了不容抹煞的历史成就，也积累了丰富的经验和教训。足以对今天僵尸企业的处置，提供宝贵的启示。
启示之一：首先要解放思想，同时要依法办事。当年国企解困，如果惧怕“卖光”、“流失”的帽子，根本无法打开局面、取得进展。正是严峻经济形势的倒逼，推动了思想解放，广开思路言路、鼓励探索创新，各地因地制宜、积极行动，在短期内取得重要突破和显著进展。今天要处置的僵尸企业，有的曾经是经济支柱、也有的曾被视作国之重器、还有的是一度辉煌的大型国企，如果思想不解放、片面固守“阵地”、“基础”的藩篱，无异于自缚手足，处置亦难。必须清醒地认识到，僵尸企业之所以再度大批出现，正是近年国企改革指导思想停滞不前的表现，惟有解放思想，僵尸企业问题才能真正得以解决。
囿于国企解困时法规制度未臻完善、法治观念总体薄弱，解困的若干政策措施或于法无据、或有法未依，造成一些失误和损失、也让腐败行为有隙可乘。解困中教训深刻、也被广为诟病的侵吞国有资产和损害职工权益，缺乏法治保障是主要原因。而今法治环境已有长足进步，举凡破产清算、产权交易、职工权益，皆有法可依。在解放思想的同时，对僵尸企业依法处置，方能降低处置成本、减少社会矛盾、规范各方行为、防止腐败发生。
启示之二：政府主导责无旁贷，市场机制应发挥更大作用。国企解困工作中，市场机制虽在某些环节发挥了一定作用，但主要依靠各级政府部署、推动和协调。国务院领导誓言解困不成功将引咎自辞，各级政府无不高度重视。笔者当时负责的一个兼并项目，时任国家经贸委主任盛华仁亲自主持会议、听汇报定方案，省领导以及当时还是市领导的李春城等各级官员悉数到会，许多重大难题才得以解决。处置僵尸企业，起主导作用的同样必须是政府、而不是市场。因为处置僵尸企业系事关全局的重大经济问题，政府作为社会管理者责无旁贷；也因为僵尸企业也多为国企，政府作为所有者代表不可缺位；又因为僵尸企业之所以能存在，是政府在市场之外施与救助，政府自身就是问题之源；更因为处置僵尸企业涉及面广、任务艰巨、投入巨大，舍政府市场不堪承受其重，但国企解困不但由政府主导，而且近乎政府包办，其中教训，值得处置僵尸企业吸取。首先，判断僵尸企业的标准，只能是市场、而不是政府制定的条文。事实证明，政府部门为判定钢铁落后产能颁布的产业政策、以及形形色色的行业指南、规范，大都不切实际、适得其反。其次，确定僵尸企业，不可再象解困那样企业申报政府指定，而应通过规范市场环境、倒逼企业不得不退出市场。大部分僵尸企业、特别是大型国企，上上下下理所当然会觉得“好死不如赖活”，并寄希望于“国家总是要管的”，对“出清”绝不会象当年“解困”那样主动申报。当然也不排除有少数企业领导，觉得捞取国家补助、逃废债务、廉价处置国有资产、转移企业控制权的机会来了，千方百计挤进僵尸企业处置名单。企业和政府信息本不对称，由官员指定处置对象难免乱象丛生。笔者当年负责的一个兼并项目，本来在当地最符合条件，但当年国家经贸委下达的指标，却被省主管部门给了另一家并不具备条件、但领导属意的企业，直到后来该企业因不合格退出才得以更替。最后，僵尸企业的处置方案，不该象国企解困时由政府审批，而是应该由企业和市场相关方依法谈判商定。方案的实施政府更不应越俎代庖，而应通过市场完成。纺织企业当时解困方案中措施之一，是政府号令的“砸锭”。国务院领导曾亲临“砸锭”一线部署指导，新世纪首次全国计划会期间，还专题安排了生动的经验介绍，是政府直接以行政命令去产能的典型。“砸锭”固然一时痛快，但并不为业内认可，当然也未必是上策。而且政府过多介入企业处置的具体事务，不可避免地将诱发寻租和腐败，值得今天处置僵尸企业警惕和吸取教训。
政府包办国企解困有其历史原因，当时经济领域市场发育远不如今天充分，解困依靠市场几无可能。但市场经济发展到今天，政府不应再像解困工作那样一竿子插到底、大包大揽，而是要提供让市场机制发挥更大作用的环境，提供市场目前还缺乏的制度和经济资源，在个案处置的过程中，只能以企业所有者而不是领导者身份出现。
启示之三：责任明确，协调有力。国企解困的这一特点，堪为政府处理重大复杂问题的成功典范。总理挂帅、国家经贸委设立国有企业脱困办、垂直指导各级经贸委，设在通县某市驻京办的脱困办，经常彻夜灯火通明。责任十分清晰。金融、劳动和社会保障、行业主管部、局等各系统密切配合、高效协调。处置僵尸企业，地方经信委应责无旁贷，但国家层面仅靠工信部推动协调、也许力不从心。目前银监会已要求对疑似僵尸企业的多家银行债务，各银行应联合行动，财政部也开始征收职工安置调节基金。但其它相关方面、特别是身兼僵尸企业出资人代表和监管者二任的各级国资委，尚步伐参差。鉴于近年来对重要经济决策的贯彻，各方协调不够甚至相互牴牾的教训时有发生，似有必要对处置僵尸企业的牵头负责机构，进一步加强和明确。
启示之四：不规范的资本市场，不如没有。利用资本市场为国企解困虽愿望良好、但难言成功，利用资本市场处置僵尸企业更不可不慎。上世纪末的中国股市，担负了为国企解困减轻债务负担的重任。笔者曾亲聆时任总理视察企业时的指示：企业缺少资本金、不能做无本生意，有条件的发点股票也是可以的嘛。但事与愿违，困难国企只能将优质资产切割上市、融资规模有限、整体并未解困；总体融资成本并不比银行信贷低，还增加了不菲的制度和运行成本，甚至产生腐败；非流通股的设置更是困扰股市多年；国有产权被低价转让，企业并未得到多少实惠，不少上市困难国企颇觉得不偿失。笔者曾发问某巨无霸央企掌门人，贵公司一不缺钱、二并未因上市转变机制，为何急于上市、大手笔分红给中外股东？答曰上级要求。颇具讽刺意味的是，今天的僵尸企业中，就云集了众多当年为解困而上市的公司。中国股市目前仍乱象丛生、难言健康和规范，僵尸企业的产权交易、资产处置，要吸取国企上市的教训，倘假手资本市场，千万谨慎从事。
启示之五：僵尸企业处置中，最需要吸取的国企解困教训，是职工的出路和安置。国企解困工作中，对困难企业的下岗职工安置，总体重视不够、投入不足、安排不力、效果不好。许多下岗职工境遇艰难、令人唏嘘，不但影响政府威信和社会稳定，也有损改革声誉。今天僵尸企业如果破产，不但应按《破产法》清偿顺序保证职工权益，还应允许企业股东补充企业资本安置职工。如今方方面面的财政支出不乏大手笔，完全应该也有可能加大财政对僵尸企业职工安置的支持力度。二十年前笔者访问正在拆高炉、去产能的德国蒂森钢铁公司，问及职工安置，原来他们在企业经营尚未困难时，就做好了企业股东出资、政府财政及欧盟补助三家抬的职工遣散安排，所以一旦停产也波澜不惊。僵尸企业无论是被兼并、还是资产处置，方案中都应把职工安置作为优先条件。同时还要制定政策，对有生存能力的下属单位，允许分立经营自谋出路。鼓励职工组织起来，依托企业可利用资产就业。还可以由政府向业务相近、有条件的健康企业购买服务，选聘原企业管理人员带队，成建制地由健康企业托管，实施再就业分流和转岗培训。要因地制宜、多出路安置职工，发挥好这部分人力资源的作用，不宜简单化统统安排提前退休，以致出现一方面实行延迟退休、同时又安排大批职工提前退休的怪象。必须清醒地认识到，今天僵尸企业需安置职工的权益诉求、表达诉求的方式、社会对此的容忍度，和解困年代相比，已不可同日而语，切不可等同视之、更不可等闲视之！
启示之六：对国企解困、特别是企业转让、改制和资产处置中可能产生的腐败，认识不足、预防不够、制止不力，解困成功的背后，代价颇为沉重，直到今天，还被当作反对国企改革的口实。僵尸企业处置当引以为戒，有针对性地完善预防腐败的制度和流程、加大公开程度、加强过程监督、再加上事后安排法定专项审计。
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