地方政府债务处理的破产法思考

　　二、破产法框架对地方政府债务问题解决的适用性

　　处理地方政府债务问题只能通过市场化的制度、规则、方法进行。这是由以下因素决定的：

　　其一，市场经济已经成为中国的经济的发展目标。这就意味着过去的计划经济以及转型过程中产生的问题，不能再回过头去用计划经济的方法解决，只能够用市场化的方法解决。　

　　其二，地方政府债务问题在性质上并不完全是计划经济的遗留问题，在市场经济的发展过程中，只要地方政府公共资金的收入相对于地方政府公共支出之间出现短缺[2]，地方政府就会出现债务问题。从长远来看，在市场经济的完善和发展过程中，地方政府的债务问题始终是一个现实问题、因此，当前对地方政府债务的解决方式不可避免的会对未来的地方政府债务处理产生影响。这也要求从一开始，这种债务处理方式就是尽量市场化的。

　　其三，通过中央政府承担地方政府债务的方式来处理地方政府债务的方式是不可行的。中央政府能够调动的经济资源从总体上看是有限的，不可能无限制的担保地方政府的债务偿还。解决地方政府债务问题的方法必须能够减轻中央政府的负担而尽量内部化和市场化。

　　破产法规则能够给地方政府债务问题的解决提供这种市场化的制度框架并由此成为解决地方政府债务问题的一个突破口。这一判断的依据在于：

　　首先，破产法的自然属性使得它成为有效解决地方政府债务问题的制度选择。破产法所调整的基本法律关系就是债权人和债务人之间的关系。地方政府债务的基本法律关系就是地方政府为债务人的债权债务关系。

　　所谓地方政府债务，就是指地方政府作为债务人要按照协议或合同的约定，依照法律的规定向债权人承担资金的偿付义务。[3]尽管在政府债务人内部可能涉及税收法律关系、预算法律关系以及政府组织法律关系等等特殊的法律关系，但这些都丝毫不会影响到地方政府债务问题的债权债务关系的性质。

　　法律实践已经表明，破产法可以成为解决政府债务问题的法律手段。美国现行破产法第9章规定了“市政部门债务的调整”[4]。在1934年大危机之后，美国就制定了关于市政破产的立法，市政部门得以通过这一法律框架解决它们的债务问题。在该法公布70多年间，近500个市政部门申请了第9章的破产程序。1994年加利福尼亚州的桔县破产案是迄今为止美国最大的市政府破产案。

　　其次，破产法能够较好的化解地方政府债务问题引发的风险。长期以来，存在一种对破产法的普遍误解，认为破产法是淘汰法、是一种市场主体消灭法，认为破产法的适用会当然的导致组织体的消灭。

　　实际上，破产法更为重要的目标和价值在于破产法能够给已经出现的风险提供一种风险分配的机制，破产法要解决的是风险如何在当事人之间进行分配，这种分配要尽量少的影响到无辜的第三人。当地方政府不能清偿其到期债务时，其引发的风险同样面临着一个如何进行分配的问题，这正是破产法规则的长处。破产法规则可以使地方政府和债权人真正对自己的行为负责，通过债务调整计划来达到分配风险的目的，其实质是将破产的损失内部化，中央政府也无须承担由于地方盲目投资而带来的损失。

　　再次，破产法能够为地方政府债务关系所涉及的当事人提供一个稳定的制度预期。

　　从债权人的角度看，破产法规则的介入使得债权人的利益能够获得一种明确的法律保护。在当前的地方政府债务关系中，对债权人的保护是一种隐性的和不明确的，债权人相信地方政府的偿还能力，这种信任是以中央政府的担保作为后盾的。于是债权人在作出贷款或者签订合同时，考虑的并非债务人的偿还能力，作出的不是理性的经济判断。而地方政府对地方金融机构的较强行政干预又助长了这种判断的不理性。多个不理性的判断会使地方政府的债务总和远远超过其能够偿还的数量，这时每个债权人都面临着巨大的债务得不到偿还的风险。

　　从政府的角度看，破产法规则能够使政府得以从日益严重的债务危机中获得解脱，在风险最小的时候来处理和避免风险，而不至于因债务问题的拖延引发更大的危机。发行地方债之后，破产法能够给当事人提供的这种稳定的预期就更为重要。地方债的发行将会使地方政府的债权人范围进一步扩大，不能清偿风险所影响的范围和幅度也会相应增加。如果没有一个市场化的破产法规则作为参照，地方债的发行将不能从根本上解决地方政府债务问题，而只不过是增加了更多的债权人，使地方债务问题的解决陷入更为复杂的制度怪圈。

　　最后，在处理地方政府债务问题上，破产法规则的建立会带来许多实质性的制度和观念变革。这些影响存在于以下方面：

　　第一，破产法规则使得地方政府债务处理“市场化”。只有在具备破产法规则的情况下，发行地方债等市场化的债务解决方式才能够真正发挥作用。

　　第二，以破产法为底线和制度框架的地方政府债务处理方式是成本最低的。各参与人都可以有一个公平的估计自己的成本、收益和风险的标准，从而可以通过破产规则的适用来避免风险的进一步扩大，从整体上增进经济效益。

　　第三，破产法规则的介入有可能通过小的制度变迁达到大的制度变革。当前的地方政府债务问题，很大程度上是由转型期的经济发展和体制之间的矛盾关系导致的。破产法规则的推行，可以使政府明确自己负债要承担的责任，政府会深入论证这种负债的必要性，从长期来看能够控制政府对经济的参与度。同时，有破产法的背景存在，政府的债务关系可以得到一个清晰的梳理，政府的财务将公开和透明。从长远来看，破产法规则的实施有利于政务分开和政府财务公开，有利于政府的高效和廉洁。

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