地方政府债务处理的破产法思考
作者：贺丹 时间：2016-11-15 阅读次数：7293 次 来自：破产法快讯
三、地方政府债务处理的破产法框架设计
作为一种特殊的社会组织，政府的特殊性决定了其破产法规则设计与一般企业和个人破产的不同之处。从破产法的视角来看，政府组织的特殊性主要存在于：
第一，政府破产涉及到更为广泛的利益相关者，政府的财政支出状况会影响到政府的整个管辖区域的成员的生活，政府的财政破产也会对这个区域的经济产生影响。
第二，政府的资产来源具有特殊性，政府能够调动用于偿还债务的资产来源具有特定性，主要包括税收、国家财政专项拨款、定向地方债等等。
第三，地方政府执行着广泛的公共管理职能。这些因素都将将影响到地方政府债务处理的破产法框架设计。
基于地方政府的特殊性，适用于地方政府债务处理的破产法框架应该主要包括以下内容：
（一）地方政府债务处理的立法原则
为了达到既保护债权人、合理分配风险，又能够尽量小的对行政区域产生影响的目标，适用于地方政府的破产法框架设计应该遵循以下原则。
1．行政主体不消灭原则
由于政府执行特殊的公共管理职能，如果政府破产同一般的企业破产一样导致组织体的消灭，就会造成地方行政权力无人行使的真空状态，对社会的影响十分巨大。因此在政府破产的情况下，破产的范围应仅限于财政破产，政府的主体资格不应因财政破产受到影响。
2. 政府财政不清算原则
较之企业清算而言，政府的清算会引发更大的社会成本。设计政府清算程序还可能引发两种不利的结果。
一是政府的财政清算使得政府能够对所有未能偿还的债务免除责任，这有可能会导致政府滥用破产程序，在高额借债之后，宣布破产来逃避债务。尽管理性的债权人可以通过担保或者对债务人的行为的监督来保护自己的利益，但由于信息的不对称，债权人在对债务人的监督上天然处于劣势。加之政府的特殊身份，债权人在这种债权债务关系的形成中的劣势地位就更加明显。政府债权人很可能会滥用清算程序。
二是中国债务人与债权人的现实情况可能会导致地方政府和中央政府的博弈。在地方政府债务中，债务人是地方政府而较大的债权人多为中央级的银行在地方的分支机构。清算程序很可能引发负向博弈的发生，地方政府利用破产清算逃避中央政府银行的债务，从而使债务风险由下到上的转移。
因此，在政府财政破产的程序中，使用重整程序对债务进行调整，债权人和政府债务人之间通过债务调整方案来实现债务的偿还是一个可行的选择。
3．财政破产与政府行政职能分离原则
这是由政府的公共职能行使的需要决定的，政府在财政破产之后仍要维持必要的公共管理职能。而政府与企业不同，它的公共职能管理活动的存续只能够增加社会的福利价值，但不能够增加自身的资产价值，而且这种活动是消耗性的。因此，与一般企业组织破产时将其全部财产都用来清偿债务不同，在政府财政破产中必须建立一个财产的破产隔离机制，将政府正常的行政职能支出核定数额进行限制，这部分正常的行政管理支出由国家财政拨款，仅用于公共行政管理，不用于偿还债务。出现财政破产的政府的行政管理支出额度会低于正常运行的政府的实际支出，政府在这时有两个选择，或者裁减人员以节约开支，或者不裁减人员但降低工资，其他的开支也要作出削减。
（二）政府财政破产立法中的几个技术性问题
处理政府财政破产问题，必须有一部明确的具有可操作性的立法，为了防止“破产”字样所易于引发的地方政府消灭的不当误导，这部法律可以称为“政府公共债务处理法”，通过破产法的基本原则，结合政府组织收支的特别之处进行规定，在这部法律中，包括以下几个基本的技术问题。
1.公共债务处理法的适用条件
公共债务处理法的适用条件实际上就是政府财政破产的破产界限，在这一点上与企业破产没有太大的区别。从世界各国破产法的立法来看，一般都把不能清偿到期债务作为破产原因，有的国家还补充规定了资不抵债的条件。因此地方政府适用公共债务处理法的条件也应以不能清偿到期债务作为基本的条件，在政府可用于清偿债务的资产不足以清偿所欠债务时，也可以申请适用该法。
将不能清偿到期债务列为公共债务处理法的适用条件，其好处是一方面可以保护现有债权人和潜在债权人的利益，现有债权人可以申请适用公共债务处理法来清偿自己的债权，从而最大程度的避免自己的损失，将可能的风险降到最低。对于潜在债权人而言，这种要求也可以防止政府在没有清偿能力的情况下盲目欠债，从而避免潜在债权人可能的损失。另一方面，由于有公共债务处理法的存在，政府在负债时会更加理性，政府投资也会更加谨慎，这也有利于在源头上防止债务风险的发生。
适用公共债务处理法的申请人，既可以是债权人也可以是地方政府本身，在地方政府不能清偿到期债务的时候，债权人可以申请地方政府进入公共债务处理程序。地方政府也可以在发现资产不足以清偿到期债务时申请适用程序。为防止这一程序的滥用，该程序的适用要经过听证。
2.公共债务处理方案的制定和通过
公共债务处理方案由进入公共债务处理程序的政府制定，与企业的重整方案要承担企业的复兴的目标不同，政府的公共债务处理方案主要是为了实现债务最大限度的偿还，以避免风险。方案应该包括以下主要内容：
（1）对债权进行分类，对不同的债务，直接的和间接的债务、显性的债务和隐性的债务等债务作出不同的性质划分，对于不同的债务提出不同的偿还方式和偿还期限。
（2）偿债手段分析。具体分析可行的偿债手段，包括税收、特别经营权的收益（如公路桥梁等的收费）、地方政府专项债券等。
（3）可以保留的用于公共行政管理的财政拨款额度。为保证债务处理的统一和规范，在公共债务处理法中可以对上述的问题作出一定的强制性规定。
公共债务处理方案要经债权人会议通过，方案的通过可以采用不同类别的债务人分组表决的方式。在债权人会议通过之后，由于政府偿债计划的特殊性，还应该经过特殊的通过程序，当地的人民代表大会应召开特别会议对偿债计划进行审议，其利益受到偿债计划实际影响的人可以提出异议。公共债务处理方案通过后，按照方案进行公共债务的处理。方案的修改应通过同样的程序。
3. 法院的审查机制
在对债务处理方案的内容或者债务处理方案的执行发生争议时，当事人可以向法院提起诉讼，请求法院作出裁决。法院的裁决对公共债务处理计划的参与人具有约束力。在债务处理方案的制定和实施过程中，可能会存在债权人不同意方案的情况，但方案已经获得通过，这时认为方案的通过损害到自己的利益或者认为方案的通过损害到公共利益的债权人，可以向法院提出诉讼，由法院来进行裁决。
4.成立地方政府公共债务处置办公室
政府债务的处理是一个复杂的过程，需要包括中央银行、财政部在内的各个部门的协调配合，因此在公共债务处理法中可以规定在国务院成立专门的地方政府公共债务处理办公室，负责地方政府债务处理的监督。
由此，地方政府公共债务处理法构架的债务处理体系呈现出这样的构架特征：在公共债务处理法规定的规则范围内，地方政府债务人和债权人之间对债务的处理方式进行自愿协商，债务处理方案受到行政监督，同时法院保留司法审查的权力，以确保债务处理的高效和公平。
[1]地方政府负债的具体情况可参见国务院发展研究中心宏观部课题组：《积极慎重解决地方政府债务问题》，《南方周末》，2004年02月26日。
[2]在目前地方政府债务的形成过程中，也存在公共支出不科学不合理而导致债务增加的情况，对公共支出的合理控制当然也是减少地方政府过度负债的手段之一，但在此笔者指得是正当的公共支出同样会出现超过公共收入的情况。
[3]国务院发展研究中心宏观部课题组：《积极慎重解决地方政府债务问题》，《南方周末》2004年02月26日。
[4]在美国破产法中，只有“市政部门”（municipality）才能根据第9章申请破产。破产法将“市政部门”定义为“地方政府和州公共设施”（political subdivision or public agency or instrumentality of a State），这一定义十分广泛，不仅包括市、县、镇等地方政府，还包括学校校区和公共区域，这一定义甚至包括一些由使用者付费维持运营的主体，如桥梁、高速公路等。
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