破产管理人不当处置债务人财产, 债权人是否有权提起赔偿之诉

破产管理人不当处置债务人财产, 债权人是否有权提起赔偿之诉

（最高人民法院第五巡回法庭2019年第22次法官会议纪要）

案件简析

基本案情

A、B、C、D是甲公司的债权人，甲公司已经进入破产程序， 法院指定乙为甲公司管理人。A、B、C、D认为，乙以失效的估价报告和司法预估函作为甲公司名下酒店资产的价格评估依据，并且未经债权人委员会同意即以二年前的拍卖保留价变卖了该酒店资产，未忠实履行职责，导致甲公司财产不当减损，起诉请求判令乙赔偿因未勤勉履责给全体债权人以及A、B、C、D造成的经济损失。

法律问题

债权人能否以管理人处置财产不当导致债务人财产不当减损对其造成损失为由提起诉讼，主张管理人承担相应赔偿责任。

不同观点

甲说：监督权说

对管理人财产处置中的不当行为应当通过监督程序解决。由于破产程序中债权人之间往往存在利益冲突和意见分歧，因此，破产法规定重大财产处分行为的决定权在债权人会议，同时赋予债权人通过债权人会议和债权人委员会对管理人履行职务行为予以监督之权，但债权人个人无权直接干涉管理人行使职务行为。如债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换；债权人委员会认为管理人实施的处分行为不符合债权人会议通过的财产管理或变价方案的，有权要求管理人纠正，或请求人民法院作岀决定。《企业破产法》及相关司法解释没有明确规定债权人个人可以对管理人执行职务中的财产处置行为提起赔偿诉讼，管理人处置资产不当时主张权利的主体应为债权人委员会，个别债权人并无独立的诉权，更不能代表全体债权人提起诉讼，本案应当驳回债权人的起诉。

乙说：请求权说

管理人处置资产的行为与管理人实施的其他执行职务行为并无区别，若管理人在处置资产过程中未勤勉尽责、忠实执行职务，给债权人造成损失，债权人仍有权主张赔偿。管理人虽扮演“法定受托人”的角色，但仍需对其行为过失承担责任。至于本案管理人在资产处置中有无过错，应否承担赔偿责任，则属于实体审理的范畴。

法官会议意见

采乙说

虽然《企业破产法》第二十二条、第六十八条分别赋予债权人会议和债权人委员会对管理人处分财产的监督权,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》第十五条规定了债权人委员会行使监督权的具体方式，但债权人会议和债权人委员会的监督权并不排斥债权人的赔偿请求权，两者互为补充。债权人委员会可以发挥事前与事中的监督与纠错作用，而债权人的赔偿请求权则是事后弥补监督机制失效的救济途径。根据 《企业破产法》第一百三十条“管理人未依照本法规定勤勉尽责，忠实执行职务的，人民法院可以依法处以罚款；给债权人、债务人或者第三人造成损失的，依法承担赔偿责任”之规定，明确赋予了债权人对于管理人的赔偿请求权, 因此债权人以管理人执行职务不当导致债务人财产不当减损给其造成损失为由提起诉讼，主张管理人承担赔偿责任的，人民法院应予受理。

来源：《最高人民法院第五巡回法庭法官会议纪要》（人民法院出版社）

意见阐释

一、管理人的性质和地位

破产程序中的管理人是指依法负责债务人财产的管理、处分、清算事务以及破产方案的拟定和执行的专门机将（或个人）。管理人制度起源于古罗马时代，债权人可以为财产变价中请法官从债权人中选任管理人（magister），负责财产的保管和拍卖。罗马帝制时代以后，由于破产财产的拍卖程序更加复杂，法官的任务更为繁重，于是法律规定必须选任专门的财产管理人（curator）,全面负责破产事务的处理，经过不断地发展和完善，逐渐形成现代管理人制度。

关于管理人的法律性质和地位一直存在较大分歧，存在各种学说。从破产程序中各个主体之间法律关系的角度，主要有以下三种学说：

（一）代理说

代理说认为破产程序程质上仍为私法上的债务清偿程序，管理人无论是法院指定还是当事人选任，均相当于民法理论中的代理人，代表被代理人的利益，以被代理人的名义处理破产事务，该学说因被代理人的不同又分为破产债务人代理说、债权人代理说、双方共同代理说等。

（二）职务说（公务员说）

职务说认为破产程序是一种强制执行程序，体现国家强制执行机关与破产债务人和债权人之间的公法关系。作为推进破产程序的管理人既不代表债权人，也不代表债务人，类似于执行机关的公务员，其行为是一种职务行为。

（三）破产财团代表说

该说认为，破产程序启动后，破产债务人的财产即与其分离，成为具有独立法律地位的法人主体——破产财团。破产财团作为独立的权利义务主体，其议事机关和法定代表人就是管理 人。由于破产财团代表说能够充分体现管理人的权能优势，符合现代市场经济背景下破产制度的理性需求，被西方国家所广泛接受。

英美法系国家将管理人归入最具实践理性品格的信托制度中，如《美国联邦破产法》第323条规定，破产受托人是财团的代表人，并以自己的名义起诉和应诉。受英美法系信托制度的影响，愈来愈多的大陆法系国家也开始将信托制度引入到破产程序中来。我国已废止的《企业破产法（试行）》仅适用于全民所有制企业，其中规定的清算组带有浓重的行政化色彩，清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。由于清算组在清算过程中不领取报酬，也不对清算过程中的行为承担法律责任，这使得清算工作随意性较大，不利于债权人、债务人以及利害关系人利益的保护。2007年6月1日施行的《企业破产法》引入了管理人制度，管理人既可以是由有关部门、机构人员组成的清算组，也可以是依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构以及中介机构中取得执业资格的人员。为确保管理人选任及履职的公正性，管理人由人民法院指定，其职权、义务和责任也统一由法律规定，管理人的报酬由人民法院确定，并列入破产费用。因此，在我国的破产法律制度下，管理人的法律地位通常被视作“法定受托人”，管理人负有勤勉尽责、忠实执行职务的义务，不仅须向人民法院报告工作，同时也要接受债权人会议和债权人委员会的监督。

二、债权人对管理人重大财产处分行为的监督权

企业进入破产程序后，若将一切事项的决定权均归属于全体债权人，管理人只作为执行机构存在，不符合效率原则和设立管理人制度的初衷。管理人对债务人重大财产的处分涉及债权人根本利益，直接影响债权人清偿利益的实现，如果不允许债权人参与此类行为的决策，则难以对管理人形成有效监督。缺少债权人对破产程序的参与，也会损害破产程序的公正性，影响破产制度的功能和价值。因此，《企业破产法》第六十一条规定破产财产的变价方案需由债权人会议表决通过，第六十九条规定了哪些属于需要向债权人委员会及时报告的重大财产处分行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》第十五条进一步细化规定了管理人处分重大财产的程序要求，财产变价方案未经债权人会议表决通过不得处分，实施处分前应提前10日书面向债权人委员会报告。债权人委员会有权要求管理人纠正不符合财产管理或变价方案的处分行为等。

债权人对管理人实施重大财产处分行为的知情权、表决权和监督权主要通过债权人会议和债权人委员会制度实现。知情权是前提、表决权是核心、监督权是保障，管理人事先制作的财产管理和变价方案经债权人会议表决通过并形成决议，该决议对全体债权人均有约束力，个别债权人不得干预管理人执行决议方案的职务行为。债权人如果认为债权人会议决议违反法律规定，损害其利益，可在决议作出之日起15日内请求人民法院裁定撤销该决议，责令债权人会议重新作出决议，但不得针对管理人职务行为提起诉讼要求撤销或确认无效。

债权人会议和债权人委员会对管理人的监督，实际是债权人监督权的延伸和具体实现方式。监督的内容主要是管理人实施具体处分行为是否勤勉尽责，是否符合债权人会议通过的财产管理或变价方案。监督的方式包括：督促管理人及时报告，要求管理人作出相应说明或者提供文件依据，要求管理人纠正不当处分行为，请求人民法院责令管理人停止处分，申请人民法院更换管理人等。

根据经济学的观点，股东有限责任意味着在公司破产而非正常终结时，债权人要承担债务不能偿还的风险，这时他们是公司的剩余风险承担者，因此破产状态下的企业之债权人是公司的所有者。①这也是债权人会议决定破产重大事项的权利基础。但实务中，债权人会议的空心化问题和效率问题也比较突出。体现在；（1）债权人会议并非常设机构，召开债权人会议的时间和经

济成本都比较高，除非涉及全体债权人共同利益的重大事项需实施表决，一般不召开债权人会议。（2）债权人会议中存在着多方利益的博弈。大多数破产债权人尤其是债权份额较小和清偿顺序靠后的普通债权人考虑的是利益优先，希望实现资产变现的利益最大化，往往并不关心破产程序的逬程；而类似于银行这类持有抵押权等优先受偿权的大债权人往往更趋向于资产快速变现，而非所有债权人的利益。（3）管理人拟定的变价方案未得到债权人表决通过的，直接由人民法院裁定，没有二次表决的机会，债权人的意思自治和表决权受限。值得注意的是，日本破产实务中几乎不存在需要债权人会议决议的事项，现行法将管理人解雇、营业的停止和继续、管理人行为许可等都归属于法院的许可事项，废除这些必要决议事项后，向债权人提供信息的任务则主要依靠管理人主持的债权人说明会和会议记录的披露（《日本破产法〉第 11条、第12条）等来实现。②而债权人委员会对管理人监督也同样面临有异议权而无最终决定权的尴尬境地。因此，债权人通过债权人会议或债权人委员会对管理人进行监督，其作用发挥十分有限。

三、债权人针对管理人的赔偿请求权

我国的《企业破产法》实行管理人中心主义，管理人在法律法规和法院的双重授权下，依法处理破产程序中的大虽事务，在破产程序中担负着管理和处分债务人财产、决定债务人内部管理事务、代表债务人参加诉讼等重要职责，其不能忠实履行职责，不仅损害债权人和利害关系人的利益，而且肯接影响人民法院审理工作的顺利进行。法律规定管理人违反法定义务须承担责任，加大了管理人的执业风险和成本，对对其产生较强的威慑力。管理人责任机制的建立和完善是管理人忠实执行职务的主要保障。

（一）管理人责任的理论依据

管理人承担民事责任具有充分的理论依据：（1）交易费用理论认为，现代企业日趋复杂的财会、管理和人事制度是产生独立的破产财产管理从业人员的直接动因。众多专业的管理人高效、有条不紊地处理各类破产业务，确保了财产的保值增值。与此同时，债权人不得不提高监督成本，提防管理人利用职权侵吞、损害破产财产，这无形中增加了交易费用。在这种情况下，管理人的民事责任制度应运而生。（2）社会公共政策理论认为，破产法上除了债权人的利益之外还有其他利益需要顾及，处理破产问题，除了尊重诸如债权人保护的经济价值之外，还应当重视经济价值之外的其他诸如道德的、政治的、社会的以及社会个体利益的价值等。管理人对破产财产的掌握和控制已经不仅仅代表着全体债权人的利益，还关系到广大雇员的生计和国家的税收，直接影响了社会经济生活的稳定。为了对管理人进行有效的控制和监督，法律要求管理人承担执业过失民事责任的态度已比较坚决。（3）禁止权利滥用理论是最基本的民法学理论。一切民事权利之行使，不得超过其正当界限，行使权利超过正当界限，则构成权利滥用，应当承担侵权责任。破产法领域也不例外。管理人基于其法定受托人地位，对破产企业和破产财产享有控制权，他们通常为了全体债权人的整体利益而行使控制权，但也可能为牟取不正当利益而滥用权利。因此，法律需要为他们配置相应的义务与责任，以防止权利被滥用，确保利益均衡。

（二）管理人责任的法律性质

《企业破产法》第二十七条规定管理人应当勤勉尽责，忠实执行职务。第一百三十条规定管理人未依照该法规定勤勉尽责， 忠实执行职务，人民法院可以依法处以罚款；给债权人、债务人或者第三人造成损失的，依法承担赔偿贵任。管理人勤勉尽职、忠实执行职务的义务，属于一种概括性义务，在实践中通过具体的行为表现。管理人违反该义务承担民事责任的性质类似于专家责任。基于对专业知识的信赖，委托人通常委以专家高度自由的决断权,因此，专家负有与之和匹配的高度谨慎、忠实履职和勤勉尽职的义务。专家应尽而未尽上述义务给委托人或第三人造成损害，则应承担赔偿责任。“如果受托人具有高于通常谨慎人的技能或表明其具有特殊技能，则应负上述较高技能之注意义务。”③管理人的任职标准,决定了管理人需具备法律、会计等方面的专业知识，因此法律要求管理人负有比普通受托人更髙的职责义务。管理人的中立性、专业性和独立性特征，决定了管理人具有区别于债务人和债权人的独立意志，具备民事权利能力和民事行为能力，能够运用自己的专业能力在破产程序中实施大量的民事行为，如行使缔约权、解除权、撤销权、迫回权等，管理人具有独立的财产，也具有相应承担民事责任的能力。因此，管理人责任也是一种独立责任和过错责任。

（三）赔偿请求权的主体和客体

根据管理人承担民事责任的对象不同，可将管理人责任分为外部责任和内部责任。对破产法律关系主体以外的第三人承担的民事责任为外部责任。如《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（二）》第三十三条规定的管理人不当转让他人财产或造成他人财产毁损、灭失，对他人承担补充赔偿责任。对破产法律关系内部主体（主要是债权人）承担的民事责任为内部责任，这也是债权人承担民事责任的主要方面。根据“谁受损，谁主张”的一般原则，当管理人述违反法定义务损害到个别债权人利益时，赔偿请求权的主体自然是受损的个别债权人。但当管理人由于处分财产不当或未依法行使撤销权等失职行为导致债务人财产减损时，受损主住为全体债权人。理论上赔偿请求权的主作既可以是全体债权人；也可以是个别债权。当个别债权人做为请求权人，其请求赔偿的损失为因管理人故意或过失行为造成的其可分配财产的减少部分。基于传统民法理论中的“入库规则”，个别债权人可请求赔偿“入库”后其个人实际可分得的份额。但可分配份额的确定需由全体债权人通过的分配方案决定，若尚未进入分配阶段则无法确定个别债权人的损失大小。考虑到全体债权人作为赔偿主体不具有现实性， 即便釆用代表人诉讼的方式也十分繁琐，而债权人会议或债权人委员会又不具有诉讼主体资格，因此允许个别债权人代表全体债权人起诉管理人先行赔偿给债务人造成的财产损失，债权人将来再通过分配债务人财产实现其损害赔偿，即“先入库，后分配”， 也不失为一种有效的救济路径，且并不缺乏理论支撑和法律依据。管理人造成债务人财产的不当减损，而此时债务人受管理人控制，债权人完全可以行使代位请求权，主张管理人向债务人赔偿。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》第二十三条规定,债权人通过债权人会议或债权人委员会要求管理人向次债务人或者债务人的出资人追收财产，管理人不予追收的，个别债权人可以代表全体债权人提起诉讼，主张次债务人或者债务人的出资人向债务人清偿或返还债务人财产。上述规定体现相同的程序设计路径。

四、债权人赔偿请求权与监督权的关系

破产法为了制约管理人的权利，保护债权人利益，赋予债权人对管理人重大财产处分行为的监督权和赔偿请求权，这两项权利互为补充，兼顾了破产程序效率与公正两个方面的价值追求。

基于效率方而的考虑，债权人仅享有有限的监督权，且只能通过债权人会议和债权人委员会行使。债权人委员会虽有要求管理人纠正的权利，但并无最终决定权和实施权。而赋予债权人财产处分后的赔偿靖求权，则可以在不影响破产程序推进的情况下，重新复盘财产处理过程，追究管理人在财产处分过程中的故意或过失行为责任，实现公正的价位目标。债权人委员会的监督权不能取代债权人的赔偿请求权，在监督程序中，如果管理人不履行报告义务或纠正义务，仍需要承担相应的民事赔偿责任，甚至是刑事责任。

①张维迎：《企业理论与中国企业改革》，北京大学出版社1999年版,第 32~53 页。

②［日］山本和彦：《日本倒产处理法人门》，金春等译，法律出版社2016年版，第58页。

③张天民：《信托财产上权利义务的冲突与衡平——信托理论的合同基础与中国继受信托法》，载梁慧星主编：《民商法论从》第9卷，法律出版社1998年版，第618页。

法律法规链接

1.《中华人民共和国企业破产法》（2006年8月27日）

第四条 破产案件审理程序，本法没有规定的，适用民事诉讼法的有关规定。

第二十二条管理人由人民法院指定。

债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换。

指定管理人和确定管理人报酬的办法，由最高人民法院规定。

第二十七条 管理人应当勤勉尽责，忠实执行职务。

第六十一条 债权人会议行使下列职权：

（一）核查债权；

（二）申请人民法院更换管理人，审查管理人的费用和报酬；

（三）监督管理人；

（四）选任和更换债权人委员会成员；

（五）决定继续或者停止债务人的营业；

（六）通过重整计划；

（七）通过和解协议；

（八）通过债务人财产的管理方案；

（九）通过破产财产的变价方案；

（十）通过破产财产的分配方案；

（十一）人民法院认为应当由债权人会议行使的其他职权。

债权人会议应当对所议事项的决议作成会议记录。

第六十八条 债权人委员会行使下列职权：

（一）监督债务人财产的管理和处分；

（二）监督破产财产分配；

（三）提议召开债权人会议；

（四）债权人会议委托的其他职权。

债权人委员会执行职务时，有权要求管理人、债务人的有关人员对其职权范围内的事务作出说明或者提供有关文件。

管理人、债务人的有关人员违反本法规定拒绝接受监督的，债权人委员会有权就监督事项请求人民法院作出决定；人民法院应当在五日内作出决定

第六十九条管理人实施下列行为，应当及时报告债权人委员会：

（一）涉及土地、房屋等不动产权益的转让；

（二）探矿权、采矿权、知识产权等财产权的转让；

（三）全部库存或者营业的转让；

（四）借款；

（五）设定财产担保；

（六）债权和有价证券的转让；

（七）履行债务人和对方当事人均未履行完毕的合同；

（八）放弃权利；

（九）担保物的取回；

（十）对债权人利益有重大影响的其他财产处分行为。

未设立债权人委员会的，管理人实施前款规定的行为应当及时报告人民法院。

第一百三十条管理人未依照本法规定勤勉尽责，忠实执行职务的，人民法院可以依法处以罚款；给债权人、债务人或第三人造成损失的，依法承担赔偿责任。

2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（二）》（2020年12月23日修正）

第九条 管理人依据企业破产法第三十一条和第三十二条的规定提起诉讼，请求撤销涉及债务人财产的相关行为并由相对人返还债务人财产的，人民法院应予支持。

管理人因过错未依法行使撤销权导致债务人财产不当减损，债权人提起诉讼主张管理人对其损失承担相应赔偿责任的，人民法院应予支持。

第二十三条 破产申请受理后，债权人就债务人财产向人民法院提起本规定第二十一条第一款所列诉讼的，人民法院不予受理。

债权人通过债权人会议或者债权人委员会，要求管理人依法向次债务人、债务人的出资人等追收债务人财产，管理人无正当理由拒绝追收，债权人会议依据企业破产法第二十二条的规定申请人民法院更换管理人的，人民法院应予支持。

管理人不予追收，个别债权人代表全体债权人提起相关诉讼，主张次债务人或者债务人的出资人等向债务人清偿或者返还债务人财产，或者依法申请合并破产的，人民法院应予受理

第三十三条 管理人或者相关人员在执行职务过程屮，因故意或者重大过失不当转让他人财产或者造成他人财产毀损、灭失，导致他人损害产生的债务作为共益债务，由债务人财产随时清偿不足弥补损失，权利人向管理人或者相关人员主张承担补充赔偿责任的，人民法院应予支持。

上述债务作为共益债务由债务人财产随时清偿后，债权人以管理人或者相关人员执行职务不当导致债务人财产减少给其造成损失为由提起诉讼，主张管理人或者相关人员承担相应赔偿责任的，人民法院应予支持。

3.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定（三）》（2020年12月23日修正）

第十五条 管理人处分企业破产法第六十九条规定的债务人重大财产的，应当事先制作财产管理或者变价方案并提交债权人会议进行表决，债权人会议表决未通过的，管理人不得处分。

管理人实施处分前，应当根据企业破产法第六十九条的规定，提前十日书面报告债权人委员会或者人民法院。债权人委员会可以依照企业破产法第六十八条第二款的规定，要求管理人对处分行为作出相应说明或者提供有关文件依据。

债权人委员会认为管理人实施的处分行为不符合债权会议通过的财产管理或变价方案的，有权要求管理人纠正。管理人拒绝纠正的，债权人委员会可以请求人民法院作出决定。

人民法院认为管理人实施的处分行为不符合债权人会议通过的财产管理或变价方案的，应当责令管理人停止处分行为。管理人应当予以纠正，或者提交债权人会议重新表决通过后实施。

类案检索报告

工具：法信；关键词：管理人责任纠纷；审理法院：最高人民法院

类案文书

债权人有权就管理人的执行职务行为诉请赔偿，但管理人的过错仅限于故意和重大过失——甲公司与乙律师事务所管理人责任纠纷案

案号：最高法（2014）民申字第827号

【裁判要旨】

管理人未勤勉尽责，忠实执行职务的判断标准应当限定于管理人有故意或者重大过失的范围内，即必须有充分证据证明管理人在执行职务过程中因故意或重大过失造成破产财产损失时，才可追究管理人的民事赔偿责任。