张钦昱：软预算约束视角下破产清算程序之反思及重构

　　张钦昱  中国政法大学民商经济法学院讲师、法学博士

　　基金项目：

　　教育部人文社会科学研究青年基金项目（15YJC820078）；

　　国家社会科学基金青年项目（13CFX099）；

　　中国政法大学人文社会科学研究青年项目（15ZFQ82002）

　　文章来源：《法商研究》2016年第3期（总第173期）第92-101页。

　　摘要：作为市场机制硬预算约束之法律保障，破产法在我国的司法实践与立法预期存在较大差距，本质原因在于我国破产清算程序存在软预算约束，主要体现为以国有企业破产之优待和劳动债权之优先受偿为代表的制度性软预算约束，以及以行政力量之越位救助和退出机制之监管无效为代表的政策性软预算约束。因其破坏信用经济的良性循环、助长损害信用经济的不良行为、减损信用资本和社会财富，应对破产清算程序的软预算约束进行硬化。可以考虑在营造破产法良好实施氛围的契机下，从内部以信用为标准改造破产法系统，剔除、转化制度性软预算约束，同时从外部杜绝政府失灵触发的政策性软预算约束，并设立破产管理局和破产法院，作为硬化破产清算程序的保障机制。

　　关键词： 破产清算  软预算约束  硬预算约束  信用

　　《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》强调要注重运用法治办法积极稳妥处置退出企业，实现市场出清。破产法在清理“僵尸企业”、淘汰落后产能，将资源要素从严重资不抵债或增长空间有限的产业中释放出来方面，发挥着举足轻重的作用，是供给侧结构性改革的重要依托。2006年修订通过的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）承载了人们过多的愿景。然而令人困惑的是，《企业破产法》实施8年来，我国破产结案数量从2007年前的4000余件持续下降为2014年的2059件，[1]而美国和西欧国家的同期数据则分别上升73.55%和46.93%。[2]我国每千家公司进入破产程序的数量仅为0.11户，显著低于西欧国家平均70户的水平。[3]

　　立法预期与司法实践的显著差异已引起破产法学界和实务界的关注，一些文献剖析了我国破产立法与实践脱节的现状，对破产立法和司法实践具有一定的指导意义。[4]然而这些论述并未聚焦破产法功效不佳的根本原因。当前市场经济下，我国破产法难有用武之地的症结在于企业经营失败处置过程中的成本外部化问题，即破产清算程序的软预算约束现象。[5]因此，笔者以预算约束理论为视角，在剖析我国破产清算程序存在的缺陷后试图在制度设计与观念层面上实现破产清算程序软预算约束的硬化，以期对我国破产法理论及实践有所裨益。

　　一、分析框架：破产清算程序的软预算约束与硬预算约束

　　软预算约束借用微观经济学中与消费者行为决策有关的预算约束概念。消费者多种多样的偏好与面临约束之间的冲突决定了消费者对具体商品的独特选择。在消费者面临的众多约束中，由消费者收入决定的预算约束是最重要的构成类型。[6]消费者在购买商品时，不能超过其可获得的资金来源，必然会受到收入水平和市场上商品价格的限制，这就是预算约束。[7]预算约束具体划分为软预算约束与硬预算约束两种类型，判定标准主要有：企业是不是其投入品和产出品的价格接受者；在税收征收数额或日期上是否有企业可以获得豁免；企业内部是否存在用以弥补日常开支费用的国家或其他主体的无偿拨款；企业是否完全依赖自有资金以及企业投资是否存在外部资金来源。[8]

　　软预算约束最早被用来描述一种状态：国有企业即便持续亏损也能生存下去，因为国家总是不断地、仓促地给予救助。当国有企业的经理或厂长在企业经营不善、举步维艰时，并不会担忧企业步入倒闭的险境，也不会有增加利润、优化结构和提高生存率以迎合市场的激励，因为国家往往会通过税收优惠、注资或补贴等措施确保国有企业维系生存。软预算约束的存在导致国有企业对投入的需求具有无限增长的趋势，软预算约束是造成社会主义国家普遍短缺的主要原因。[9]软预算约束理论现已发展成一个基本的分析框架，其内涵也调整为受困经济体借助外部组织的救助而产生的利润外溢或亏损转嫁，即企业的成本由其他机构承担。在对地方政府的乱收费和乱摊派、股票与债券的风险衡量、金融危机中的困境金融机构救助、金融制度对经济增长的影响以及高等学校办学自主权等研究方面，软预算约束理论均能提供令人信服的支撑。[10]在软预算约束的分析框架中，受困经济体被称为预算约束体，外部组织被称为支持体。比如，中央银行若通过再贷款等方式向系统重要性银行提供流动性或注资，帮助其免于倒闭，则中央银行可以作为支持体，商业银行相对应地被称为预算约束体。

　　与软预算约束相对应的是硬预算约束。硬预算约束是指依据企业的资金运用不能超过资金来源的原则对经济主体行为的限制。[11]硬预算约束是经济学理论的一个基本假设前提，预设所有的生产者和消费者均应在硬预算约束环境中活动。在一般情形下，市场上的每个企业均应受到硬预算约束，这是“看不见的手”机制发挥作用的隐含推论。企业应以其掌控的资源和盈利能力为边界，有效调控支出和负债规模，不应让利润外溢或亏损转嫁。硬预算约束的实质是优胜劣汰的市场机制。

　　硬预算约束与软预算约束在作用机制上存在如下分野。

　　首先，在硬预算约束下，企业成本投入和销售利润直接关联到企业的生死存亡，“产品为王”是企业成功的唯一准则；在软预算约束下，企业因可以获得政府税收减免或国家的财政拨款，并不担心产品营销与经营绩效，反倒更关心能否从外界获得额外资源，这可能滋生权力寻租的弊端。

　　其次，企业在硬预算约束的框架下具有向死而生的危机感，其对市场环境的风吹草动反应灵敏，通过及时调整经营策略能够适应价格涨跌；在软预算约束下，企业往往具有即使经营不善也会有其他“外援”托底的预判，不可避免地导致企业机构臃肿、员工人浮于事、经营层对产品转型升级时机动作迟缓，进而引发企业滑向产品滞销的泥沼。

　　最后，企业在硬预算约束下受到利润和购买投入品价格的限制，自行承担经营失败的后果；而在软预算约束下，企业即使已停产、半停产、连年亏损、资不抵债，仍然可以通过政府补贴和银行续贷维持经营，这即是产生“僵尸企业”的根源。

　　破产法作为企业有序、有效、公正退出市场的保障，是实现硬预算约束最后也是最重要的一环。破产机制是对市场主体的“硬约束”，是市场经济下企业优胜劣汰的净化器。而破产法则是这种硬约束的法律保障。历史经验证明，没有行之有效的破产法，市场经济共同体就会发生“脑血栓”、“心肌梗死”等恶劣后果，其他市场经济法律很难有效地发挥作用，从这个意义上说，破产法是市场经济中其他法律的前提。[12]若破产程序因外部诸多力量的干涉而难以启动，将使得确保企业正常经营时预算约束得以硬化的各种机制均前功尽弃。若破产程序启动后，债务人得益于支持体而将亏损转嫁，那么预算约束软化将产生债权人之间利益分配严重不均的后果，债权人竞相逐利的集体选择困境将严重冲击破产法存在的根基——实现破产财产有序、有效、合理地在权利人之间分配。[13]“一种软行为约束（排除某些例外的情况）绝不可能是有效的。”[14]因此，应当对破产清算程序的软预算约束采取硬化措施。

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