郑志斌：“三暂缓”“集中管辖”与破产法改革|庭外重组的艺术（三十六）

在中国市场经济制度的发展与演进过程中，企业作为市场经济的基本单元，其健康发展与有序退出始终是经济生态良性循环的重要保障。尤其当企业陷入经营困境时，如何通过有效的制度安排识别、拯救仍有存续价值的企业，同时促使无价值企业有序退出，成为衡量一个经济体司法成熟度与市场健全性的关键指标。回望中国市场经济法治建设的历程，在企业拯救的制度供给正式形成之前，司法实践曾依赖于一系列临时性、政策性的权宜措施。其中，“三暂缓”与“集中管辖”作为特定历史时期的产物，尤为典型地体现了早期企业拯救机制的探索轨迹及其内在的深刻困境。这两种措施在企业破产法体系尚不完善的背景下，承担了缓解企业系统性债务风险、维持区域经济稳定的过渡性功能，然而，其工具本身的局限性、行政依附性以及程序非透明性，共同揭示了中国早期企业拯救机制在系统性、法治化与市场化方面的多重缺失。

“三暂缓”政策，即对陷入困境的特定企业，在一定时期内采取“暂缓受理”新诉讼、“暂缓审理”已受理案件、“暂缓执行”已生效判决，其核心逻辑在于通过司法程序的“暂停”，为企业创造一个免受即时债务追偿冲击的缓冲期。这一措施在当时的法律与实践环境下，旨在防止因诉讼与执行的集中爆发导致企业资产被零碎查封、拍卖，从而避免具有系统重要性的企业瞬间崩塌，维护地方经济与社会的基本稳定。从实际效果看，它确实为部分企业争取了寻求内部整顿或外部协调的宝贵时间，在一定范围内起到了安全阀的作用。与之相比，“集中管辖”则采取了另一种路径。它并非暂停司法程序，而是将分散在不同地方法院的、涉及同一困境企业的众多案件，通过上级法院的指定，统一交由某一特定法院集中审理与执行。这一机制试图解决因案件分散导致的裁判尺度不一、财产处置冲突、程序协调困难等问题，在维持司法程序运行的同时，力求实现对涉企债务纠纷的统筹处理，为可能的整体解决方案创造条件。

从“三暂缓”到“集中管辖”，可以看出司法系统在应对企业系统性风险时，从事后补救到事前预防的探索与演进。今天，站在企业破产法修订的重要时点，回望并深刻总结这段实践的经验与教训，对于构建契合中国国情、符合国际潮流的现代化企业早期拯救机制，具有至关重要的意义。

一、历史背景与制度缘起：特定时期的司法应对

"三暂缓"政策最早出现在上世纪九十年代末的企业改革重组过程中。当时，一些大型企业因历史包袱沉重、经营机制僵化等原因陷入困境，面临大量诉讼和执行案件。如果按照正常的司法程序，这些企业很可能在短时间内被肢解，引发大规模职工下岗等社会问题。为此，司法机关在实践中探索出对特定企业采取"暂缓受理、暂缓审理、暂缓执行"的措施，以期为企业改革重组争取时间。这一做法最初带有明显的试点性质，后来逐渐发展成为应对大型企业债务危机的常用手段。与之相比，"集中管辖"的出现稍晚，但其产生背景与"三暂缓"有着相似之处。随着市场经济的发展，跨区域经营的企业越来越多，当其陷入债务危机时，往往在不同地区的法院同时面临大量诉讼。这种分散诉讼不仅导致司法资源浪费，还容易产生裁判冲突，更使得企业难以统筹解决债务问题。于是，司法实践中开始探索通过上级法院指定管辖的方式，将涉及同一企业的相关案件集中到某一法院审理，这就是"集中管辖"制度的雏形。

“三暂缓”与“集中管辖”在本质上是一种庭外重组机制运转失灵、法院拯救制度缺位背景下的司法应对策略。它们的出现，源于应对具有系统重要性的大型企业陷入债务危机时，避免其因诉讼蜂拥、执行叠加而瞬间崩塌的现实紧迫性。从历史角度看，这两种措施在特定时期确实起到了安全阀与稳定器的作用，延缓了一些大型企业的崩溃，为处理区域性经济风险和社会稳定问题争取了空间。值得注意的是，它们所体现的通过临时性程序安排为困境企业争取重生机会的核心思路，与当前国际上所倡导的鼓励庭外重组、早期介入拯救的理念在方向上有一定相似之处，这充分说明了中国司法实践在当时条件下所进行的艰难而有益的探索。

"三暂缓"和"集中管辖"作为中国特色的企业拯救实践，虽然存在诸多局限，但其在特定历史时期展现的制度价值与时代意义不容忽视。这两种制度创新在推动中国企业拯救理念普及、探索拯救路径等方面发挥了重要作用，其经验教训对当前破产法修订具有重要参考价值。

从制度创新的角度来看，"三暂缓"政策开创了中国通过司法程序系统性拯救困境企业的先河。在传统的司法理念中，法院的主要职能是依法裁判，而"三暂缓"实践则推动了司法职能的拓展，使司法机关开始在企业债务危机处理中扮演更加积极的角色。这一转变不仅体现了司法理念的创新，反映了司法机关服务经济社会发展大局的担当，为地方经济稳定作出了重要贡献。"集中管辖"制度则在提升司法效率、统一裁判标准方面展现了独特价值。在制度创新维度上，“三暂缓”“集中管辖”实践展现出独特的智慧。既为庭外重组提供了暂时的中止保护，又通过将分散的诉讼集中审理，保持了司法程序的形式，为庭外协商创造了条件。这种司法框架下的协商解决模式，虽然尚未形成完整的制度设计，但其在协调司法与协商关系方面的探索，与国际上的混合式拯救理念具有内在的相通性。中国的“集中管辖”实践，将涉及同一企业的案件集中到特定法院审理，客观上也促进了法官在处理类似案件方面的经验积累，为专业化审判队伍的形成奠定了基础。这种实践探索，体现了中国企业拯救制度发展过程中对专业化需求的自然回应。

从国际比较的视角看，在经济全球化与法律趋同化的背景下，企业拯救制度作为市场经济法律体系的重要组成部分，其发展呈现出显著的共性特征。中国的“三暂缓”与“集中管辖”实践，虽然产生于特定的历史条件和制度环境，但若将其置于国际比较的视野下考察，便可发现这些探索与现代企业拯救制度的发展趋势存在着深层的契合与共鸣。这种跨越法域的制度共性，不仅印证了企业拯救内在规律的普遍性，更为中国完善相关制度提供了宝贵的参考坐标。中国的“三暂缓”与“集中管辖”实践，尽管制度设计相对粗糙，但其核心目标与这些国际先进理念不谋而合。“三暂缓”通过暂停司法程序为企业争取喘息空间，本质上是对危机企业的一种快速干预；“集中管辖”通过统一司法程序避免拯救资源的分散，也是对拯救效率的追求。这些探索虽然在具体实施中存在诸多问题，但其体现的早发现、早干预思路，恰恰符合国际企业拯救制度的发展方向。

在中国企业拯救法律体系的进程中，2007年《企业破产法》确立的正式重整制度是一个里程碑。然而，在该法颁布“前后”的一段漫长岁月里，面对大量陷入债务困境但具有拯救价值的企业，尤其是对地方经济、就业与社会稳定具有系统重要性的大型企业，司法系统并非无所作为。其最具代表性的探索，便是“三暂缓”与“集中管辖”这两项实践。它们本质上是在正式破产程序之外，通过司法权的创造性行使，为庭外重组提供关键性的支持与保障。这一探索路径，不仅在当时具有现实的必要性，其背后所蕴含的“司法助力庭外重组”的逻辑，在今天看来依然具有深刻的制度意义与启示。

二、制度缺陷与实施困境：早期拯救机制的系统性缺失

无论是“三暂缓”的程序暂停，还是“集中管辖”的程序统筹，二者都深刻地暴露出早期企业拯救机制在工具层面的单一性与内在机制的残缺性。企业陷入困境，病因往往是复合性的，涉及债务结构、治理模式、经营战略、技术能力等多个维度。有效的拯救需要一个包含债务重组、资产剥离、营业转让、引入投资、治理改革等在内的综合性“工具箱”。然而，“三暂缓”仅仅提供了“暂停”这一项工具，它虽然暂时挡住了门外的债主，却并未向门内的患者提供任何治愈其内在痼疾的药物或手术方案。企业在暂缓期内若未能获得实质性的输血或再造，其困境很可能只是被延缓而非被解决，甚至可能因问题积累而最终导致更剧烈的崩溃。“集中管辖”在程序协调方面前进了一步，但它本质上仍是一个案件管理机制，而非拯救机制。它将债权人排成了更有序的队列，但并未提供削减债务或重塑经营的实质性手段。案件集中之后，法院依然主要依照普通民事诉讼规则进行审理，缺乏像破产重整那样强制调整权利义务、引入新资金、剥离不良资产的法定授权。这两种措施都未能触及企业拯救的核心，即通过市场化、专业化的手段，修复企业的资产负债表与盈利能力，实现其从失血到造血的根本转变。这种工具的单薄，反映了当时对企业拯救的理解尚停留在程序维度的维持与拖延，而非实质维度的重生与再造。

更深层次的问题在于，“三暂缓”与“集中管辖”都带有强烈的行政主导色彩，其启动与运行严重依赖于地方政府的判断与协调，这使得司法拯救的命运与行政权力深度捆绑，侵蚀了司法应有的独立性与中立性，并导致了拯救标准的扭曲。通常，只有当地方政府认定某家企业（通常是当地的利税大户、就业支柱或关乎重要产业链）的倒闭可能引发区域性经济风险或社会不稳定时，才会主动推动司法机关采取“三暂缓”或申请“集中管辖”。这种模式使得企业能否获得司法庇护的关键，并非完全取决于其自身是否具有潜在的经济存续价值和市场前景，而是其在行政视野中的系统重要性。这不可避免地引发了资源配置的扭曲。一方面，一些早已丧失竞争力、本应通过市场出清机制退出的僵尸企业，可能因行政干预而得以续命，长期无效占用金融资源与社会资本；另一方面，众多规模较小但机制灵活、富于创新活力的中小企业，却因达不到行政保护的规模门槛而无法获得同等救助机会，形成了制度性的不公。司法权在此过程中，很大程度上从居中裁判的独立权力，异化为服务地方行政目标的工具。法院是否发出暂缓通知或实施集中管辖，其范围和期限如何，往往并非基于明确的法律规则和独立的事实判断，而是服从于地方政府的行政决策与协调。这种法治缺席状态下的企业拯救，无法形成稳定、公平、可预期的制度环境，与建立社会主义市场经济法治体系的长远目标相悖。

与行政主导和法治缺位紧密相连的，是“三暂缓”与“集中管辖”在操作过程中普遍存在的程序不透明问题，这直接导致了债权人、企业职工等核心利害关系人权利的悬置与保障的真空。由于缺乏统一、公开的法律规范，这两种措施的决策过程几乎处于暗箱状态。哪些企业可以适用、依据何种标准、由谁决策、暂缓或集中的期限多长、期间需要达成何种目标，这些关键信息对外界，尤其是对企业的众多债权人而言，通常是秘而不宣的。决策过程往往局限于地方政府与司法机关的内部沟通与协调。更严重的是，最大的利益相关方——各类债权人被完全排除在程序之外。他们既无法及时获知程序的启动与进展，也无法就关乎自身重大利益的安排（如债权的冻结、清偿顺序的潜在影响）发表意见、参与协商，更缺乏有效的异议和救济渠道。他们的债权被强制性地冻结或集中管理，却无人对其未来的偿付前景做出具有法律约束力的承诺或安排。这种程序的不透明与参与机制的缺失，不仅为权力寻租和决策专断提供了土壤，更本质地损害了程序的公正性与结果的可接受性。拯救一个企业本应是在平衡多方利益基础上寻求社会总价值最大化的复杂过程，但在“三暂缓”与“集中管辖”的框架下，它却演变为一种单方面的、强制的行政司法行为，这本身就为社会矛盾埋下了隐患，也使得拯救措施难以获得广泛的社会认同与持久的稳定性。

三、现代拯救体系的制度建构：破产法修订的时代使命

“三暂缓”与“集中管辖”的实践，以其自身的局限性清晰地表明，任何依赖于行政指令、缺乏透明程序和权利保障的临时性措施，都无法承担起在现代市场经济中系统性拯救困境企业的重任。它们是中国企业拯救制度从政策治理向法治治理转型过程中留下的深刻印记。历史的教训指向一个明确的结论：中国企业拯救机制的根本出路，在于坚定不移地推进法治化与市场化改革。

理念转型是现代拯救体系建构的逻辑起点。破产法必须从根本上改变其"晚期干预"的固有属性，转而树立"早期拯救"的核心理念。这一转变不仅是立法技术的调整，更是对破产法本质功能的重新定位。现代破产法也应当扮演企业门诊康复的角色，通过建立完善的预警机制和早期干预体系，在企业出现经营危机征兆时及时介入，提供司法工具箱。这种理念转变的深层意义在于，将破产法从市场经济"消防队"提升为"防疫系统"，通过早期诊断和及时治疗，最大限度地保全企业营运价值，维护就业岗位，促进经济健康发展。理念的转型需要贯穿于制度设计的各个环节，成为指导拯救实践的基本原则。

制度创新是现代拯救体系建构的核心任务。法律的移植要结合自己国家经济、社会和文化背景。本次破产法修订不能盲目照搬美国Prepack模式，要结合欧盟和日本经验，走出中国特色的早期企业拯救路径。破产法改革方向，一是将破产法修订稿第100条“以重整为目的的协商”表述删除，将庭前协商从破产语境中解放出来，去破产化，不以重整为目标，承认“庭前”的独立价值；二是以庭内助力庭外为核心，构建双层PRE重组体系，第一层，（参考日本）完全庭外的自主协商机制，由主银行或协调人主持，非破产行政法规指引配套；第二层，目前破产法修订草案参考美国预打包模式，庭外协商后进入法院，启动的是破产重整程序，破产污名化严重，影响庭外重组的激励机制。建议参考日本早期事业再生法和欧盟预防性重组模式，法院提前有限介入，给予非破产司法保护。三是引入协调人制度，如中介机构和庭外重组中心，增强公信力（参考法国和日本）。

机制完善是现代拯救体系建构的关键支撑。建立有效的府院联动机制，引导社会各种力量参与企业拯救。完善专业管理人的选任和监督机制，培育一支具备商业判断力和运营管理能力的专业化拯救队伍。建立多层次的风险预警系统，明确企业、股东、债权人、监管机构在风险监测和报告方面的责任，实现风险的早发现、早预警、早处置。建立董事履职的安全规则，为在企业面临困境时积极寻求拯救的董事提供适当的责任豁免，鼓励其及时采取拯救行动。

四、结语：迈向现代化的企业拯救体系

“三暂缓”“集中管辖”是中国司法实践在特定历史条件下，对构建非破产司法助力庭外重组机制的一次富有勇气的探索。它虽然粗糙，却方向正确；虽然问题不少，却价值巨大。它用实践告诉我们，一个健康的企业拯救生态，不仅需要刚性的正式破产程序，也需要一个高效的司法助力的庭外重组制度。本次破产法修订，正应将这一本土实践中孕育的智慧结晶，加以提炼、修正和完善，使其从一种依赖于行政司法协调的临时政策，升华为一项权责清晰、程序公正、效力明确的现代法律制度，这相当于为“三暂缓”“集中管辖”的实践内核，量身打造一个现代化的法律外壳。

从“三暂缓”的暂停，到“集中管辖”的排队，再到现代企业拯救体系的构建，这一历程是中国市场经济法治化进程的一个缩影。它警示我们，缺乏系统制度支撑的临时性措施，虽可解一时之急，却难以为市场经济的长期健康运行提供可靠保障。只有将企业拯救建立在坚实的法治基础之上，通过清晰、稳定、透明的法律规则取代模糊、易变的行政指令，通过市场化的多元工具取代单一的程序手段，通过保障各方权利的参与式程序取代封闭的暗箱操作，才能真正确立起能够有效甄别、拯救和重生有价值企业，同时也能顺畅淘汰无价值企业的现代化治理体系。这条路依然任重道远，但对“三暂缓”与“集中管辖”时代的深刻反思，无疑是迈向更加成熟、定型的企业拯救制度及破产法改革的重要基石。