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美国、加拿大破产法律制度与司法体制的变革与发展

作者: 时间:2017-11-24 阅读次数:55 次 来自:人民法院报

  引言

  当前,破产制度不仅仅是世界各国建立市场主体退出机制、实现市场化资源配置和企业优胜劣汰的重要法律手段,也已成为建设我国现代化经济体系的重要内容。随着市场一体化的快速推进和全球竞争的加剧,法律制度的制定与实施已成为综合国力竞争的重要部分,并将成为决定一国贸易、投资等营商环境吸引力的重要因素,也是衡量人民生活美好水平的重要指标。

  英、美是普通法系的典型代表,加拿大作为英联邦国家,其法律制度深受英国影响;美国早期的破产立法虽然继受于英国,但在后来的发展过程中逐渐形成了自己的特色。透过美国和加拿大破产法律制度与司法体制沿革与变化,基本可以了解当前普通法系国家破产立法、司法的现状。本文通过介绍美国、加拿大破产法律制度、破产司法体制、破产管理体系、破产管理人运作、破产案件数量及构成等情况,希望在目前供给侧结构性改革背景下,对我国破产法律制度和运行机制的完善和发展提供借鉴。

  美国、加拿大破产法律制度和司法体制的基本情况

  破产立法情况

  美国破产立法主要情况。美国现行破产实体法律,主要是1978年颁布实施的《美国破产法》,以及2005年通过实施的针对该法的修正案《防止破产滥用及消费者保护法》。根据美国破产法典,破产案件可以分为六大类:

  (1)破产清算案件,包括个人或企业的破产清算,由美国破产法第7章调整;

  (2)市政机构破产案件,由美国破产法第9章调整;

  (3)个人或企业重整案件,由美国破产法第11章调整;

  (4)有固定年收入之农户、渔户等农场主的债务整理案件,由美国破产法第12章调整;

  (5)有固定收入之自然人的债务整理案件,由美国破产法第13章调整;

  (6)跨境破产案件,包括为配合境外破产案件审理而设立的辅助性破产程序,由美国破产法第15章调整。

  美国法院有专门的破产案件审理程序,主要为《联邦破产程序规则》。《联邦破产程序规则》与《联邦民事诉讼规则》有相近之处,但也有很多专门、特殊的破产程序规则。各个破产法院亦有权力根据《联邦破产程序规则》制定并发布更为细致的本地程序规范。

  加拿大破产立法主要情况。加拿大有两部独立的破产法律,一部是《加拿大破产法》,另一部为《加拿大企业重整法》。前者适用于一般企业或个人破产清算、重整;后者专门适用于债务总额超过500万加元的大型企业、公司重整案件。两部法律均包括实体与程序规则内容。

  破产管理情况

  美国和加拿大在破产制度上均实行严格的行政权与司法权分离体制,破产管理权与破产案件审理权分别由政府和法院来行使。其中,破产事务管理权均系中央事权,由联邦政府来行使,各州或省无权管理,并建立了政府主导型的破产管理体系。

  美国破产管理体系。自1986年开始,美国联邦司法部下组建美国破产管理署,在首都华盛顿设有联邦托管人办公厅,作为破产管理署的中枢管理机构,并在全国设有21个分署,分别管理全国及各自辖区的破产事务。美国破产管理署的使命是“监督破产案件管理工作与程序流程”,确保破产程序公允高效,以维护债务人、债权人以及社会公众等相关利益主体的权益。

  作为美国破产管理署的执法者,联邦托管人主要承担指定并监督个案管理人,在个案管理人无力或不愿履职时代为履行管理人职责;通过采取法律行动(例如向破产法院提出申请、异议等)来确保破产程序的推进符合破产法规定,遏制欺诈行为或滥用程序行为;在必要时请求联邦调查局或联邦检察官介入破产案件进行调查或刑事检控;指定债权人委员会并召集债委会会议;审查破产程序中管理人或债务人聘用专业人员的要求以及专业服务报酬;就破产法或破产程序相关事宜参与破产程序以及衍生诉讼,以维护公共利益。

  加拿大破产管理体系。加拿大在联邦工业部下设破产管理总署,在全国设立东部、西部和安大略省3个破产管理大区,在大区下面又按管辖地域不同设立14个办公区。破产管理署的职责是,监管破产法和重整法的实施,保持市场公正性。具体包括:考试和任命破产管理人,指定个案管理人;监管债务人和破产管理人;调查和回答破产方面的申诉与咨询,每年约调查处理1200件破产投诉、回答30000个破产咨询;建立全国破产管理数据库,公开债务人、债权人、投资人信息。目前公众信息库中有330万个破产案例、250个重整案例。

  破产司法体系

  美国破产案件审理法院及流程。美国所有破产案件均由破产法院专属管辖。美国最高法院下设联邦上诉法院(又被称为“联邦巡回法院”),上诉法院下设联邦地区法院。美国全国被划分为13个联邦巡回审区,94个联邦地区审区。1978年《破产法》实施后,正式在每个联邦地区审区内成立了美国破产法院并设立美国破产法官。当前美国共有94家破产法院。美国破产法官由破产法院所在联邦巡回审区的联邦上诉法院任命,任期14年。每个破产法官均配备有法官助理、法官秘书。

  破产申请由债务人自愿提起,破产程序自法院收到破产申请之日起启动;破产申请由债权人(针对债务人)强制提起的,则在法院下达破产救济命令之日起启动。破产程序一旦启动,所有债务人财产即构成破产财团,同时所有针对债务人或破产财团的追偿程序或追偿措施都将被“自动冻结”。根据不同破产程序类型,债务人或破产管理人将控制并处置破产财团财产,并在受案破产法院的监督下,管理、推进破产程序。

  针对美国破产法官作出的裁判结果,当事人可以向破产法院所在联邦地区法院提出上诉,并可就上诉结果进一步上诉至所在联邦上诉法院。经联邦地区法院确证、涉案当事人同意,当事人亦可直接向联邦上诉法院破产上诉审判庭提出上诉,并可就上诉结果进一步上诉至联邦最高法院。美国最高法院有权选择听审破产上诉案件并作出终审判决。

  加拿大破产案件审理法院及流程。加拿大联邦法院系统设最高法院、上诉法院和审判法院,各省法院系统设省上诉法院、省高等法院和省法院。加拿大没有独立的破产法院,由破产管理署下设的办公区所在地的省高等法院(相当于我国的中级法院)管辖,对高等法院裁决不服的,可以上诉到省上诉法院审理。在案件较多的安大略省高等法院设立专门的商事审判庭,负责审理破产案件。

  管辖破产案件的省高等法院设立若干名破产专审法官,由所在省政府长官任命,其职权由破产法及相关法律规定,主要负责个人破产等简易破产案件的审理,处理破产审判中的事务性工作,包括指导和监督管理人、审查和解协议等破产文件、主持召开债权人会议、监管破产人账户等,但对当事人的司法争议事项不能行使司法裁判权。法官主要负责审理大型企业的破产、重整案件及跨境破产案件,行使破产案件中的司法裁判权。

  破产案件情况

  美、加破产案件总数都在2008年、2009年达到高峰后逐年下降。美国近年的破产案件下降为80多万件,2016年为819014件,其中绝大多数为个人破产案件。企业破产案件近两年分别为25046件、25227件,约占破产案件总数的3%。

  加拿大破产案件近年稳定在13万件上下,其中企业破产案件在4000件上下;债务500万加元以上的大型企业破产重整案件,2009年以来共受理287件,结案133件、存案154件,平均每年结案30件左右,个案平均重整时间22.4月。美国和加拿大比较一致的是,每年大约有千分之二至千分之三的公民个人申请破产,每年约有千分之一的企业申请破产。

  美国、加拿大破产法律制度和司法体制的特点

  美国和加拿大作为市场经济发达国家,基于法律文化、市场理念、司法传统、地域差异,使其破产法律制度和司法体制呈现出独有特点。

  破产制度是美国和加拿大法律文化的重要组成部分,是国家诚信制度的基础。

  “破产是为拯救讲诚信而不幸的人设立的”,纽约南区法院首席法官塞西莉亚·莫里斯的这句话蕴含着美国破产制度的文化内涵和价值取向。在美国和加拿大,破产制度不仅仅是为了公平清偿债务、保护债权人利益,更为重要的是对诚信而暂时经营失败的市场主体的拯救,通过破产制度合法免除债务人的清偿义务,给予他们重新出发的机会,更好地保护市场经济诚信主体的生存权和发展权。

  这一破产制度的社会规则指引价值在于:其一,保护债务人的生存权和发展权,与确保债权人得到清偿同样重要,当债务的清偿影响到债务人的生存和发展时,债务人可以通过破产制度获得合法债务免除。其二,破产情况将被记入个体诚信档案,国家通过建立市场主体诚信档案来促使市场主体诚信经营、社会诚信运转。其三,破产是普通的社会现象,申请破产是正常的法律行为,不存在褒义或贬义的问题。由于对破产持一种宽容和中立的立场,同时以完善的社会诚信体系作为保障,所有出现资不抵债、没有财产可供执行的当事人,通常都会依法申请破产以实现债务豁免,从而也就不存在逃避债务及执行不能的问题。

  政府是破产工作的管理者,在推动破产发展中发挥重要作用。

  当前,美国、加拿大的破产司法与破产管理体制呈现明显的三元格局:破产法官专司司法裁判;破产管理署(联邦托管人)负责破产管理与程序流程监督;作为私人执业者的破产管理人负责具体破产案件的日常工作。无论是美国司法部下设的破产管理署,还是加拿大工信部下设的破产管理总署,都是政府专设的破产管理机构,负有“监督破产案件管理工作与程序流程”的职责,确保破产程序公允高效。可以说,破产管理机构作为政府职能部门是整个破产程序的管理者、监督者,对破产的有序推进发挥着不可替代的作用。

  专门的破产审判机制,是推动统一市场建设的重要条件。

  美国和加拿大虽然是联邦制国家,但破产管理权均由联邦政府行使、破产案件采取专属管辖、破产审判权由专门法官行使。这些特殊破产制度的设置,不仅能有效保障破产审判更加专业、更为高效,而且能有效预防破产地方保护,保障市场退出标准的统一实施,从而实现跨地域资源配置,推动统一市场的建立。同时,还有助于打破各地区之间的司法藩篱,实现破产司法标准统一,推动破产审判质效的提升。

  专业的管理人制度,是破产工作快速推进的坚实基础。

  在美国和加拿大,都建立了专门的管理人队伍和管理人自治机构。在美国,除了作为破产管理署执法者的联邦托管人之外,还包括在个案中担任破产管理人的私人执业者。目前,针对破产清算程序的个案管理人名册中有900余名私人执业者,主要由律师和会计师组成。上述名册由所在破产管理署分署辖区内的联邦托管人负责制定并调整。

  加拿大也有全国统一的破产管理人,要依申请并通过考试后才能取得执业资格,包括需要通过3次全国统一考试、具备2400小时处理破产事务经验积累,并通过联邦破产管理总署的全国统一面试,最终才能取得管理人资格,并到各省注册执业。加拿大的破产管理人也为900名左右,其中注册会计师的比例约占70%。

  美国和加拿大的管理人都是作为私人执业者以个人管理人的身份参与破产案件。此外,两国均成立有破产管理人协会,其中,在加拿大有95%的管理人加入协会,每年开展学术交流和业务培训。加拿大联邦破产管理总署设立破产管理人监督委员会,建立破产管理人管理系统,通过处理投诉、检查管理人工作等方式对管理人执业行为进行监督,每年对每个管理人进行风险评估,发现问题的可以谈话要求改正,对不服从的可以报联邦破产管理总署署长批准取消执业资质。由于全国执业管理人入门门槛统一,可以有效保障管理人素质;严格的行业监管和行政监管,能确保管理人行为符合规范、工作推进高效;以个人为执业主体的执业制度,可以更好地激励和约束管理人珍惜荣誉、认真工作。美国破产案件每年超过80万件、加拿大超过12万件,如此大量的案件能得到及时处理,与两国管理人专业、独立、高效、自律的运作息息相关。

  对虚假破产强有力的制裁,是破产制度实施的重要保障。

  如前所述,破产制度建立在社会诚信的基础之上,同时破产制度运行又为社会诚信提供保障。根据美国和加拿大破产法律规定,债务人应承担如实陈述义务,包括对债权债务、财产及可能获得的收入等情况,均应进行真实、充分的信息披露。违背如实陈述义务,譬如非法转移财产、提供虚假证据、不完全披露破产人信息等,应承担破产欺诈责任,可能被追究刑事、民事、行政三种责任。

  在加拿大,债务人实施破产欺诈情节较轻的,债务人即使符合破产条件,但对不能清偿部分债务,可以限制免责;情节严重的,可以对债务人处以5000加元以下罚款及1年以下刑罚;情节特别严重的,可以处以10000加元以下罚款及3年以下刑罚。破产管理人违背如实陈述、披露信息义务,除可能承担前述三类责任外,还可能被终止在个案中担任管理人,甚至被取消管理人执业资质。

  在美国纽约南区破产法院,过去5年约有2%的个人债务人、1%的企业债务人被追究破产欺诈责任。此外,尤其需要指出的是,破产程序中任何一方的虚假陈述,均可构成伪证罪,这对保障破产制度诚信运行意义重大。在伪证罪和破产欺诈责任制约下的美国和加拿大破产程序,可以有效防范虚假破产逃债,减少破产中财产查找和证据核实的工作量,保障建立诚信破产体系,提高破产审判效率和权威。

  破产重整已经走出传统的破产还债概念,成为全球金融竞争的重要组成部分。

  破产制度本义是通过宣告债务人破产、以全部破产财产公平清偿债务。但在破产重整中,通过运用破产制度手段,在保障债权人利益大于破产清算的情况下,保持企业的原有优势,同时引进投资方或新的管理方,让企业摆脱之前沉重的债务负担,获得新的生机,从而更好地适应市场,实现更快速的发展。

  如今,在危困企业重整过程中,由于存在于法院主导、债务清理彻底、产权洁净、价格低廉等优势,从而具备了优良商机,以至于投资基金、金融资本成规模进入困境企业重整市场,通过收购破产债权、入股困境企业、购买破产企业获得投资回报。如2008年金融危机以来,虽然欧美经济复苏缓慢、投资乏力,但华尔街的“秃鹫基金”,专门投资危困企业、参与资产重组和企业重整,收获了巨大利益。可以预测,随着全球市场一体化的加强和破产重整作为企业拯救手段的普及,全球资本将在大型企业重整中加剧竞争。

  此外,美国和加拿大破产制度与破产实践在处理保护债权人利益与保护债务人利益、注重信息披露与保护个人隐私、保护当事人利益与维护公共利益等关系方面,很好地落实了利益平衡原则。美国和加拿大在破产司法程序中,尊重当事人高度自治原则,如债务人自愿申请破产清算或重整的,一般不加以限制;绝大多数破产事务交由债权人、债务人自主协商,破产债权的确认首先交由债权人、债务人相互质疑、认可,发生争议时法院才介入并裁判;重整计划的提出以及管理人的选任方面,也都赋予了相关利益主体充分参与的权利。

  结语

  破产处理是涉及经济、文化、法律传统、司法体制等多个方面的综合性事务,不同法系、不同国家间差异较大,民族性、地区性特征突出,但在全球经济一体化发展、把握市场经济规律、建设人类命运共同体等各国共同关注的问题方面,很多内容值得我们思考。当前,在改革我国破产运行机制、完善破产法律制度时,需要以更加开放的姿态吸收借鉴世界先进立法和司法成果,同时也应充分考虑国情,立足本土化完善我国破产立法和司法体系。(广东省深圳市中级人民法院对本文亦有贡献)

(作者单位:最高人民法院  广东省高级人民法院)

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