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徐忠:建立“地方政府财政破产”机制

作者: 时间:2017-12-25 阅读次数:189 次 来自:凤凰财经

    编者按:中央和地方财政关系是贯穿于中国几千年政治经济史的核心命题。自1994 年分税制改革至今,不相匹配的财权事权结构和缺乏有效治理架构导致“一管就死、一放就乱”的局面轮回出现,随着地方(隐性)债务的多轮快速上升,地方债市场的巨大风险及其对宏观经济波动的负面影响已成为全球担忧的中国“灰犀牛”。近日,江苏、贵州两省20个市县违法违规举债担保问责情况公布后,审计署又公布了《财政部关于坚决遏制地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》,疾呼打消地方债中央买单和政府兜底的“幻觉”,再次凸显问题的严峻。

    十九大报告提出,“加快建立现代财政制度,建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”,中央-地方财政关系无疑又到了一个新的转折点和历史关口。箭在弦上,蓄势待发,何去何从?本报今天编发文章,在系统比较了大国经济体对地方财政管理激励约束的国际经验基础上,提出了一揽子改革方案:在财政管理上探索地方自治、扩大地方政府自主发债的权利、提高地方政府收入与支出的匹配度、探索地方财政破产和追责制度,建立财税事权相匹配的“一级政府、一级财政、一级预算、一级税收、一级举债”的财政管理体系,借鉴了发达市场的成功经验、切中时弊,当成为改革方向。

    近年来,我国地方政府隐性负债迅速增长,其规模远远超过显性负债。融资平台、城投债等是地方隐性负债的主要方式,在统计上往往被算做企业部门负债,这不利于准确判断我国各部门的杠杆率风险。出现这些问题,与我国分级政府间财政关系不顺、财政和金融责任边界不清有关。从国际经验来看,大国经济体对地方财政管理都有比较完备的激励约束制度框架,地方政府的自我约束、中央政府(联邦政府)法律和行政约束以及金融市场约束共同发挥作用。对于少数地方政府财政管理不善的情形,也有相对合理的风险处置和责任分担机制。对比大国经济体的经验,我国地方财政管理的激励约束机制还很不完善,需要抓紧改进。

    一、地方财政管理的激励约束体制框架

    (一)地方自治的财政管理体制是基础

    无论是联邦制政体,还是单一制政体,大国经济体的分级政府间财政体制一般都实行地方自治。各国普遍建立了财税事权相匹配的“一级政府、一级财政、一级预算、一级税收、一级举债”的财政管理体系,尽量减少中央政府对地方政府财政管理的干预。

    联邦制国家本身是地方政府让渡权力而形成的,地方政府的自主权力较大。比如,美国联邦、州、地方三级政府独立地行使各自的财政预算权力,独立编制、审批、执行本级预算,采取一种自收自支、自求平衡、自行管理、自成一体的体制模式。巴西在1983年修订宪法时增加了联邦对地方政府的转移支付,扩大了州级税基,州政府的可支配财政收入份额持续上升。1988年新宪法规定,州政府和市政府享有自治权,在财政收入和支出方面享有较高的自主性。德国实行联邦、州、地区分级管理的财政体制,各级政府均有独立预算,分别对本级议会负责。

    单一制国家通过中央政府授权,赋予地方财政自主权。比如,法国在1982年通过“地方分权”立法,赋予地方民选官员更大的行政和财政权力。2003年3月,宪法修正案进一步充实了地方自治权,承认领土单位的条例制定权、财政自治权,提高了地方财政的独立性。日本自1949年以来,先后出台了很多有关推动地方分权改革的方案,如《地方分权推进法》(1995)、《地方分权一览法》(1999)、《地方分权改革推进法》(2006)等,以法律形式推进分权改革,增强了地方财力和财政自主性。

    (二)利益相关者密切关注地方财政健康状况

    地方政府有效健康运营经济和财政,受益主体包括当地居民、地方政府雇员和民选官员。居民的收益有三项:一是更多的就业机会;二是优良的教育、卫生、治安等地方公共服务;三是财政支出效率高,降低养老、医疗等公共服务的成本,减少税收负担,也可避免将当期的债务负担转嫁为后代的偿债压力。政府雇员的收益与财政状况息息相关。在充裕的地方财力保障下,公职人员也有三项收益:一是工作岗位比较稳定,不会因为政府缩减开支面临裁员风险;二是薪水随着经济发展合理上涨;三是养老金、医疗保险等各项福利待遇得到保障。此外,民选官员面临选举制度的政治约束,必须“对下负责”。财政经济能否健康运行,最终都会反映到选票上,直接关系到民选官员能否获取政府职位。

    反过来,州和地方政府的财政运转得不好,居民、普通公职人员都会受损。居民部门的损失:一是地方公共服务的数量和品质都会受到影响。比如底特律财政破产后,市政建设萎缩,公共服务捉襟见肘。警员力量被裁减掉40%,沦落为美国最不安全的城市。二是税负加重。底特律市破产时,领退休金和健保福利的人数超过了20万,有40%政府收入必须用来支付退保福利或偿付债息,公务人员的退休金一项就吃掉了全部的房产税收入。底特律不得不通过提高税率和新设税目增加收入,结果使得底特律成为密西根州税负最高的城市,加速了中产阶级的迁出,财政收入状况进一步恶化。由于公共服务的成本上升、品质下降,底特律的居民不得不向其他地区迁移,原本170万居民仅剩下70万。政府雇员的损失包括限薪、解雇、养老金泡汤。本来,底特律市政府的雇员达到25年的工龄之后退休,每年可获得3万美元的养老金和医疗保险。破产使得退休福利大幅缩水,也不再有医疗保险。2009年希腊爆发主权债务危机后,希腊政府宣布削减政府开支并缩减公务人员规模,实施了冻结公共部门员工的招收、降低公务员薪酬等一系列财政紧缩措施。由于地方居民、政府雇员和民选官员的利益得失均与地方财政管理的好坏息息相关,因此,对财政运行和重大项目的预算审议十分严格,预算审议的重要性和严肃性凸显。

    (三)中央救助通常以牺牲地方自治权利为条件

    针对地方财政管理不善的情形,许多国家建立了地方政府破产机制。政府破产是政府的财政破产,并不等于政府职能破产,不允许出现无政府状态。破产政府负担着维持城市居民日常生活的最低限度的公共服务的义务,同时,通过各种控制支出、增加收入的方法,改善赤字和债务恶化的状况,恢复财政收支平衡。为了防范道德风险,地方政府破产后,中央政府不会无条件救助,如果地方政府希望上级政府施以援手,必须牺牲自治权利。比如,美国底特律市财政破产时,密歇根州政府指派的底特律紧急事务主管凯文?厄尔取代民选市长,临时剥夺底特律的地方自治权。法国地方政府出现运转不灵、债务违约的情况时,由总统的代表,即各省省长直接执政,原有的地方政府及地方议会就此解散,所欠债务由中央先行代偿,待选举产生新的地方政府和议会之后,再制定新的财政计划(增税、削减开支)逐步偿还原有债务和中央政府垫付的偿债资金。日本地方政府一旦根据《地方财政再建促进特别措置法》寻求财政重建,就意味着地方政府破产。地方政府将被剥夺地方自治权,编制预算必须由中央政府批准,基本丧失了政策自主性。

    二、中央政府对地方政府财政管理的约束措施

    在地方自治原则下,中央政府(联邦政府)通常并不干预地方政府日常的财政管理决策,原则上也不承担救助地方政府的责任。但是,各国实践表明,中央政府并不能完全对地方财政危机置身事外,因而会不同程度地关注地方财政状况,监管地方债务。

    (一)中央政府对地方财政危机的救助责任大小决定了其对地方债务的监管程度

    德国没有法律明文规定联邦政府对地方政府债务的担保义务,但是德国宪法法院曾裁定,各州应遵守“忠诚性原则”,即如果某州确实无法偿付债务,联邦政府及其他各州可施以援手。因此,在某种程度上,德国地方政府债券存在着国家的隐性担保。2009年前,财政部对地方政府发行债券只进行“窗口指导”,约束力较弱。2009年6月后,实施“债务刹车法”,正式限定地方政府债券发行规模,发行条件日益收紧。

    巴西在地方财政危机发生之前,联邦政府对地方财政管理的约束力相对较弱,对地方政府的财政行为并未施加有效的控制,地方政府从国际市场获取信贷的行为未受到联邦政府的监管。1979年第二次石油冲击之后,不顾支付能力大小,各州市都纷纷鼓励公有企业从国外市场借款。在1989年、1993年和1996年,巴西先后爆发三次地方政府债务危机,联邦政府分别予以援助。在援助地方政府的过程,巴西联邦政府开始对地方政府施加一系列财政约束。在第二次危机援助中,联邦政府规定,不允许债务违约的州举借新债;修订宪法,允许联邦政府从中央对地方的转移支付资金中扣除地方应偿债务的资金。在第三次危机援助中,联邦政府与各州政府共同制定《促进州级政府重组和财政调整的激励计划》,对于财政重组不力的州,联邦政府将停止提供转移支付,甚至没收它们的本级税收收入,用于偿还债务。

    (二)地方债券的投资者结构会影响中央政府对地方债务管理的干预程度

    美国的市政债券大约四成由个人投资者持有,是债券市场中唯一一类主要由个人投资者持有的债券品种。原因是,个人所得税在美国税收收入中的占比很高,而个人投资市政债券的收益通常是免税的。以个人为主的投资者结构,决定了市政债券能否顺利发行取决于市场接受程度,联邦政府无需过多干预。日本地方政府债券最初大部分是由中央政府掌控的国有金融机构承接购买,金融资源配置类似于财政转移支付,因此中央政府对地方政府的债务管理比较严格。2005年以前,日本的地方政府发债,必须经过自治大臣(现总务大臣)的审批,防止地方政府债务膨胀,确保地方财政健康运行;防止资金过分倾斜富裕地域,确保资金合理分配;协调金融资源在中央政府、地方政府及民间配置关系等。随着日本地方债的融资资金从政府资金为主转向民间资金为主,中央政府的管理也在逐渐减少。从2006年开始,日本政府已经停止使用这种审批制,取而代之的是突出地方政府在发债方面的自主性,并加强了地方议会的约束作用。

     (三)中央政府层面制定约束地方财政运行的法律法规

    巴西《财政责任法》及其配套法案建立了三级政府在财政及债务预算、执行和报告制度上的一般框架,制定了操作性极强的规范地方政府债务的量化指标。比如:巴西地方政府每年须向联邦政府汇报财政收支情况,每四个月必须发布政府债务报告。地方政府的借款额不得超过资本性预算的规模,州政府债务率要小于200%;市政府债务率要小于120%。如果地方政府不履行《财政责任法》规定的义务,对责任人将给予革职、禁止在公共部门工作、罚金、甚至判刑等处罚。同时,巴西中央银行对各商业银行向公共部门提供贷款做出一些限制,地方政府债务余额与银行净资产的比重不得超过45%,对于违规举债、突破赤字上限或者无法偿还联邦政府或任何其他银行借款的州,禁止各银行向其发放贷款。另外,巴西还实行强制性信息披露的做法,地方政府所有借贷交易都必须在国家信息系统中登记,否则将被视为非法交易。信息系统公开透明,与所有银行联网,任何银行都能查看相关信息。系统自动运行,不能人为调整。

    (四)中央政府层面设立监控地方财政运行的相关机构

    法国在1982年通过“地方分权”立法之前,地方政府发行市政债券需要经过中央政府特别许可。1982年之后,地方政府可自主决策发行市政债券,不再需要经过中央政府审批管理。同时,中央政府通过行政和司法两个体系严密监控地方政府的财政运行和负债情况:一是财政部及其派驻机构的行政监管。2001年8月,成立财政部“债务管理中心”,对各级政府的资产负债情况进行日常监管,确保各级政府债务能够及时偿还。财政部在各省、市镇派驻有监督机构,对各级地方政府的财政运行状况和负债情况适时进行监督和检查。派驻机构一旦发现问题,会及时向地方政府提出意见并向上级财政部门汇报。这种适时监督,确保了地方政府负债和财政运行状况处于良性状态,大大减少了诸如地方财政破产和资不抵债等情况的发生。二是审计法院的司法监督。审计法院是由国民议会授权的独立国家机构,是检查政府资金使用情况的最高司法机关,不受行政权力干预。审计法院的主要任务是,协助议会和政府监督财政法律法规的执行,检查中央和地方政府各部门以及学校、医院等公用事业机构的会计账目。审计法院设置了预算纪律法庭,专门审理各级国家机关和公用事业机构领导人违反财经纪律的案件。

    三、金融市场对地方财政管理的约束效应

    (一)金融市场可以提供全过程、全方位约束

    无论是联邦制的美国、巴西、德国,还是单一制的法国、日本,这些国家的地方政府都能直接自主发行地方政府债券(市政债券)。自主发行债券不仅扩大地方政府融资渠道,增加居民的金融投资渠道,还能通过信用评级、价格波动、抵押变现能力等市场机制,对地方财政管理发挥一定的约束作用。美国市政债券市场规模庞大,是金融市场约束的典范。主要措施,一是信息披露,美国是世界上政府资产负债表编制和披露最完善的国家之一。无论是联邦政府层面还是地方政府层面,都有较为详尽的会计准则予以规范;二是信用评级,地方债承销商要聘请信用评级机构对债券进行评级,并通过债券保险机构或银行的保险操作,对债券进行信用增级;三是债券保险机制,大约一半以上的美国地方债办理了保险,大大提高了债券的安全性,也有利于提高二级市场的交易活跃度,增强债券的抵押变现能力。实践表明,美国的这些措施较好地控制了风险,为发行人获得发展所需资金、投资人获得合理投资回报奠定了基础。

    在债券市场中,一旦地方政府留下违约等不良信用记录,则会受到融资成本上升甚至市场禁入的惩罚。希腊作为欧盟成员国和使用欧元的国家,可以视为欧洲的一个地方政府。2009年,全球三大信用评级相继调低希腊主权信用评级。2009年12月7日,标准普尔警告,希腊的主权债务评级将从A-下调一级,8日惠誉干脆直接宣布下调希腊主权债务等级至BBB+,21日希腊10年期国债利差拉升到264个基点,希腊债务问题开始演变为债务危机。

    (二)债券市场的约束力和风险防范能力比信贷市场更强

    相比于银行贷款,债券市场的约束有三大优势:一是债券市场的投资者更为分散,可以降低风险集中度。二是债券市场更透明,风险因素的披露更及时,不会拖延和积累变为“灰犀牛”、“黑天鹅”。三是债券市场参与者对收益率非常敏感,资金价格信号传导更加通畅,当地方的财政状况发生变化时,债券价格对风险因素的反应更灵敏,可以较好地限制地方政府的财政管理行为。德国的经验表明,地方政府债务从间接融资向直接融资转变,增强了金融市场对地方政府债务的约束力。1991年前,德国地方政府主要从银行融资。德国约有2000家银行,主要是由地方政府出资成立的信用合作机构(约1200家)和储蓄银行(约450家)等地方性银行,因此很难拒绝政府融资申请。金融市场约束不力,对财政稳健性产生了负面影响,而且财政与银行“捆绑”在一起,还会相互传播风险。1991年后,德国通过建立地方政府债券市场,形成了政府举债的市场化约束。融资成本的公开化、市场化,促使地方政府巩固财政,限制债务过度增长。

    (三)金融市场条件会影响信用评级的约束力

    尽管日本地方债的发行历史比较悠久,规模十分庞大,但是在相当长的时间里,对于地方债的信用评级工作迟迟未能展开,信用评级的缺失使得对地方债的市场约束作用无法正常发挥。其主要原因:一是审批制将风险过度集中于中央政府,导致地方债发行主体和投资主体双方均对信用评级缺乏需求;二是过度的转移支付导致各地财政的偿债能力平均化,地区差别过小,致使信用评级无法根据地区的相对差异来进行评级;三是日本自20世纪50年代后,很长一段时期没有发生过地方债偿还违约现象,这更加减小了地方债信用评级的必要性。随着经济长期停滞,各级财政状况显著恶化,改革财政投融资制度和转移支付制度,则使得各地偿债能力的差异迅速扩大,日本地方债的市场环境因此发生了巨大的变化,对地方债进行信用评级的市场需求迅速上升。为适应这一形势变化,日本著名的信用评级机构--“R&I信用评级机构”于1999年开始尝试对公募发行地方债的28个地方自治体进行信用评级。日本地方债信用评级主要关注的是:(1)能够影响税收增减的地区经济实力及其走势;(2)发债主体的债务规模与偿债资金之间的平衡;(3)地方政府的财政状况和收支结构(包括转移支付在内);(4)地方政府的财政运营能力及偿债意愿。

    四、我国地方财政激励约束机制与主要大国的差距及改进建议

    (一)在财政管理上地方自治的探索空间

    从法律上讲,在单一制国家,中央政府对地方政府的债务负有无限责任。为了严肃财经纪律,就应当严格分清中央政府与地方政府的财政界限,实行彻底的财政分权。一级政权就应当拥有一级事权、一级财权、一级财产权和一级举债权。由于中国没有地方自治,领导干部实际上是由上级任命,既缺乏地方官员对下负责的激励机制,同级人大的预算审议难有实质约束作用,也很难通过上级政府接管地方自治权的做法约束地方。如果在财政管理上探索建立地方自治制度,在防范和化解地方债务风险中,就具备了“谁家的孩子谁抱走”的法理基础。

    (二)扩大地方政府自主发债的权利

    我国金融市场的现状是,间接融资为主,国有金融机构为主。在这种情况下,恰如日本曾经经历过的,地方政府融资以银行信贷为主,金融市场很难对地方政府产生约束作用,不得不依赖中央政府干预地方财政管理。虽然2015年实施的新《预算法》已经允许地方政府自行发债,但地方债务实行面临严格的中央审批制度。一方面,地方发债的权利限制在省一级政府,而实际的资金使用主体是城市政府,因此,我国的地方政府债务还不是真正的市政债券。另一方面,相对于庞大的存量地方债务余额和年度融资需求而言,现在每年经过预算批准的地方政府债券额度太小,是一个卖方市场,投资者缺少选择空间。而且,在市场投资者看来,中央政府的审批权限往往也意味着对地方债务负有连带偿还责任,从而形成对中央救助和“刚性兑付”的迷信,更加难以严肃对待地方债务的风险,也就不能有效发挥市场约束作用。2017年全国金融工作会议指出,“要把发展直接融资放在重要位置,形成融资功能完备、基础制度扎实、市场监管有效、投资者合法权益得到有效保护的多层次资本市场体系。”在这方面,扩大地方政府债券的自主权是一个突破口。将自主发债的权利下放到直接花钱的市、县级政府,使举债、用钱、偿债主体保持一致。取消中央政府对地方发债的规模控制,扩大地方政府债券的发行规模,能否发得出去、以什么价格发出去,都要接受金融市场的甄别和筛选,不必担心地方乱发债。

    (三)提高地方政府收入与支出的匹配度

    对转移支付的依赖会导致地方政府软预算约束和“中央兜底”预期,日本的经验表明,改革转移支付体系,提高地方政府债务风险的可识别程度,金融市场才能对地方政府财政状况进行有效的信用评级。为此,必须提高我国地方政府收入与支出的匹配程度,改革转移支付制度,减少地方政府对中央转移支付的依赖程度,真实反映地方财政收支状况、债务风险等。我国疆土辽阔,各地资源状况和经济社会发展水平差异较大,逐步缩小不同地区之间在工资待遇、养老金、医疗福利等方面的差异,需要较长的时间。当前如果过分强调地区间的均等化,富地方支持穷地方,既不公平也不可持续。事实上,人员自由流动、商品自由流通是发挥市场机制促进公共服务均等化最基本的条件,在这些方面我国与发达国家还有很大差距。因此,关键措施是破除地方保护,维护国内统一市场;打破户籍制度限制,促进劳动力在统一市场内自由流动。比如,提高养老金缴费计入个人账户部分的比例,增强养老金账户的可携带性。

    (四)探索地方财政破产和追责制度

    在没有地方政府破产制度的情况下,风险是无法实现局部隔离的,也就是说,无论支付危机缘何而起,最终的债务人都将是中央政府。对于遭受地方债务压力的我国来说,建立“地方政府财政破产”机制最大的意义在于明确政府决策责任的分级模式,让责任模式回归到“谁借谁还”的风险承担的范畴之内,倒逼各级政府在举债谋发展时,必须明确有多大财力制定多大的发展目标。这种把发展目标确定在财力允许的范围内的“量体裁衣”,会有助于推动城市化的可持续发展。同时,还要完善官员选拔制度,落实对地方官员的终身追责,有效约束地方政府的财政运营。中国的官员通常在不同的地区间、部门间轮转升迁,要持续接受组织部门、纪检部门的约束。如果按照全国金融工作会议“严控地方政府债务增量,终身问责,倒查责任”的要求,在干部考核和选拔任用中加入财政管理绩效的指标,将有效管住地方政府债务。

    中国探索地方政府破产制度,各级政府财政收支出了问题,需要明确责任划分。普通民众不应该承担财政破产的损失。财政破产不是政府破产,治安、教育、医疗、养老等公共服务事项应予以保障。地方政府内部应当自我承担损失并强化问责。对决策层要终身追责,普通公职人员的工资、养老待遇也要承担一定的损失。金融市场在地方政府破产和财务重组的利益分配和责任分担中发挥作用。一是不能盲目相信地方政府的刚性兑付能力,要甄别地方政府的信息透明度,促使地方政府形成竞相推进财政改革的良好氛围,提高整个财政运行管理的透明度。二是有效识别地方政府的融资能力和风险信用等级,对不同地方的融资需求有保有压,实现防风险与稳增长的平衡。三是投资者要承担地方财政破产的损失,才能切实发挥市场约束作用。自国发[2014]43号文以来,中央政府反复强调不救助地方政府债务的原则,但是很难扭转市场预期,因此必须有像底特律破产这样的具体案例,允许地方国有企业和政府破产,投资者才会真正相信中央政府要阻断隐性担保。(作者为中国人民银行研究局局长)

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