当前破产案件中亟待解决的问题及对策

    企业破产工作敏感性强，牵涉面广，不仅涉及债权人利益的公平保护，更涉及职工利益和社会稳定，往往成为地方社会不稳定因素，各级党委、政府、法院等对企业破产工作都极为重视，慎之又慎。这既是好事，有利于通过各种渠道协调各方面关系，并采取有力措施来确保破产工作的推进和完成。但现实中过分的强调维稳，过分的慎之又慎，以及未能及时纠正的一些法律错误，也给企业破产工作带来了不少的困难和问题。正视并思考这些困难和问题，研究并解决这些困难和问题，对于建立健全现代企业制度、市场经济体制，规范企业破产工作，很有必要。

    一、破产案件受理难问题

    当前破产工作存在的问题很多，其中破产案件受理难问题，应该是比较突出的。法院对债务人申请破产的案件，在受理申请人提交资料时，不是依照《破产法》规定，而是依照最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》（以下简称规定）进行的。《破产法》对于债务人提出破产申请的案件，并未区别债务人是国有企业或是非国有企业，而对提交的资料有特别的要求。但《规定》却不然，对国有企业申请破产的案件，要求提交其主管部门同意破产的文件，对其他企业申请破产的，要求提交开办人或股东会决定其破产的文件。这一区别，直接导致了债务人申请破产、尤其是作为国有企业的债务人申请破产的案件在受理上面临很大的困难。

    这里的关节点，在于职工安置预案上。无论是《破产法》还是《规定》，均将职工安置预案作为了债务人申请破产必须提交的资料。也就是说，职工安置预案，是法院受理债务人破申请产案件时必须审查的材料。但债务人提交的该职工安置预案，是否一定要经职工大会或职工代表大会讨论通过，《破产法》和《规定》对此的规定并不明确，这造成了在实务中理解和适用上的分歧，也因此给债务人的破产申请以及法院的受理审查带来了很大的障碍和困难。基本上所有的法院受审理国有企业政策性破产案件的习惯思维影响，同时也出于保护职工利益、强调维稳工作的考虑，对债务人申请的依法破产案件，都坚持认为职工安置预案必须经职工大会或职工代表大会讨论通过。而依照《规定》，法院的这种做法也并非完全没有根据，尤其是对于国有企业的债务人来说，甚至可以说依据还是充分的。因为：首先，《规定》明确要求，国有企业申请破产的案件，应提交其主管部门同意破产的文件。而主管部门审查国有企业的破产方案时，不仅会看企业的资产及负债、经营状况等情况，更会审查职工安置预案。这主要是由于无论是国务院转发国资委的《关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》，还是劳动和社会保障部《关于做好关闭破产国有企业职工安置方案审核工作的通知》（该通知是针对政策性破产而言），以及中华全国总工会《关于在企业改制重组关闭破产中进一步加强民主管理工作的通知》等政策，都要求职工安置预案必须经职工大会或职工代表大会讨论通过。也就是说，具备经职工大会或职工代表大会讨论通过的职工安置预案，是主管部门审查同意破产的必备材料。国有企业不能提交这份材料，则主管部门就不会同意其破产申请。其次，《规定》关于债务人申请破产需要提交的材料，还一个“人民法院认为需要提交的其他材料”的兜底规定，而这个兜底性规定，无限放大和放宽了法院的审查权力，并成为法院要求债务人提交经职工大会或职工代表大会讨论通过的职工安置预案的依据。

    对于国有企业政策性破产而言，由于适用了特殊的政策来筹集职工安置费用，职工安置费用基本都有保障，安置预案经职工大会或职工代表大会讨论，基本都能获得通过。但对于依法破产的案件而言(包括国有企业和非国有企业），职工安置补偿费用的筹集，基本上只能靠处置企业的破产财产来筹集。而大多数的企业，在生产经营过程中，因为筹集生产经营资金，其有效资产都已经抵押和质押出去了，再以没有什么可以抵押质押，同时因为负债率高，确实无法再通过贷款、对外融资等渠道筹集资金，股东也不愿再增加投入，来更新设备，来进行技术革新，来开发新产品、开发市场等，才走到了破产的境地。我们很多企业的经营管理者和股东，并不了解破产保护，更不善于运用破产保护来使企业摆脱困境、获得重生，在企业尚未彻底死亡之前申请破产，而通常都是在所有出路都没有了，所有机会都丧失了，已经走入了绝境，才会想到申请破产。在这种情形下，指望靠处置企业的破产财产来筹集到职工安置补偿的费用，几无可能。而我们广大的职工，尤其是国有企业的职工，其思想工作并不是那么好做的。得不到安置补偿费，或者是安置补偿费没有妥善的安排和落实，在讨论职工安置预案时，往往是意见纷纷。讨论的结果不言而喻，不予同意。预案经讨论通不过，主管部门就不同意破产，而法院按《规定》，不仅要求提交主管部门同意破产的文件，还要求提交经讨论通过的预案，见不到同意破产的文件和经讨论通过的安置预案，对破产申请就不予受理。这样，作为债务人的国有企业申请破产案件，自然就陷入了困境。更有甚者，有不少的法院，不仅要求作为债务人的国有企业申请破产案件应提交经职工大会或职工代表大会讨论通过的职工安置预案，而且对于非国有企业的，也要求提交经职工大会或职工代表大会讨论通过的职工安置预案。这样，作为债务人的非国有企业申请破产案件，同样也陷入了困境。

    从根本上解决这个问题的办法只有一个，即最高法院应当尽快修改《规定》中违法的规定。首先，《规定》对国有企业申请破产的案件，要求提交其主管部门同意破产的文件是不合法的，也没有理论根据。因为《破产法》对于债务人提出破产申请的案件，并未区别债务人是国有企业或是非国有企业，而对提交的资料有特别的要求。债务人是否申请破产，其决定权应由出资人和股东会行使，而不是看主管部门同意与否。其次，企业破产必然涉及拖欠工资及社保费用的偿付、与解除劳动合同有关的经济补偿等问题，《破产法》把劳动债权规定在第一清偿顺位，这本身就充分考虑了维稳的因素，职工安置预案与劳动债权紧密联系，《破产法》要求企业申请破产时提交职工安置预案，本意是要求企业事前应对职工安置问题有充分的考虑和安排，并非强制要求预案须经职工大会或职工代表大会讨论通过，但法院在实践中要求该预案须经职工大会或职工代表大会讨论通过，则是对《破产法》的突破，不仅没有法律依据，也不符合实际情况。第三，《规定》第六条中的兜底条款不仅没有法律依据，而且是十分有害的。《破产法》第八条对债务人申请破产应提交的材料已经有明确规定，最高法院没有权利在此基础上再规定由法院任意掌握和随意要求提交的材料，这是明显而且有害的司法权取代立法权的非法治做法。

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