我国破产管理人制度的缺陷及对策研究
作者：曹爱民 李洪君 时间：2013-03-01 阅读次数：10207 次 来自：中国清算网
摘要：我国破产法设立了破产管理人制度，但关于破产管理人具体制度的设计存在不足之处，其中在破产管理人的任职资格及管理模式、选任方式、职能划分、监督机制、责任体系、报酬制度等方面还存在较大的缺陷，有些还存在行政权干预的影子。这些缺陷可以说是破产管理人制度的“硬伤”，将导致在司法实践中操作层面上的困难。我国的破产管理人制度的设计和完善，应当符合破产法律制度及其本身的价值目标的追求，并遵循相应的原则。根据我国的司法实践，需要在破产管理人的选任体制、任职资格、报酬制度、监督机制和责任体系等方面应加以完善，并力图弱化行政干预的负面影响。
关键词：破产管理人制度 选任体制 任职资格 报酬制度 监督机制 责任体系
2006年8月27日，十届全国人大常委会通过了《中华人民共和国企业破产法》（下称破产法）。这是我国首次设置破产管理人制度，但考量具体制度的设计，还存在着相当的不足，有待于进一步完善。
一、我国破产管理人制度的现状和存在的问题
1、破产管理人的任职资格及管理模式。破产法规定破产管理人可以由律师事务所、会计师事务所和破产清算事务所等中介机构以及这些中介机构中的个人担任，亦可由有关部门、机构的人员组成的清算组担任。因此，担任破产管理人不需要特别的资质要求，这与我国及国际上通行的对特定行业准入的现状不符。 另外，破产法还规定由法院对破产管理人进行管理，法院是否有精力和必要从事这些行政性的活动，值得怀疑。
2、破产管理人的选任方式。随着破产管理人替代了原来的清算组制度，在其选任方式上也发生了改变，即由法院商同同级政府指定清算组成员变为破产管理人由法院直接指定，这体现了破产立法的意图，即尽量消弱行政权在破产程序中的影响力。破产管理人是否称职或者能否公正地履行职务，对债权人的利益影响巨大，但在这种制度设计下，债权人在破产管理人的选任上却无所作为。虽然破产法还规定，债权人会议认为破产管理人不能依法、公正地执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请法院予以更换，但是因无程序上的保障，如果法院不予更换时，债权人或债权人会议只能接受法院的决定。
3、没有根据不同的程序和阶段来区分破产管理人的身份。破产程序有破产清算、整顿、和解三个程序，在一个程序中还区分了不同的阶段。在不同的程序或阶段中，破产管理人的职能差异很大。将职能不同甚至差异相当大的破产管理人身份杂糅在一起作出统一的规定，结果是导致了对破产管理人的性质、地位、职能等的混淆，在破产司法实践中极易出现混乱。
4、仍然残留着行政色彩。依照破产法的规定，“由有关部门、机构的人员组成的清算组”可以担任破产管理人。《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》（下称《指定管理人的规定》）规定：“清算组为管理人的，人民法院可以从政府有关部门、编入管理人名册的社会中介机构、金融资产管理公司中指定清算组成员，人民银行及金融监督管理机构可以按照有关法律和行政法规的规定派人参加清算组。”这实质上给行政权的介入，特别是在国有企业破产中地方政府的继续操纵和干预留下了余地。这种立法上的纵容，使破产案件的审理长期难以摆脱行政干预的窠臼，“这将使旧体制的弊端全部延续到新法之中，但对问题的解决方法却未作规定”。
5、对破产管理人监督的失衡与监督主体的缺位。破产法规定了债权人会议和债权人委员会对破产管理人的监督权，但缺少必需的程序性规定。而且，债权人会议和债权人委员会对破产管理人的选任和解任只有向法院的申请权，并无实质上的权利。简言之，债权人会议和债权人委员会对破产管理人的监督职能必须依附于法院而难以独立行使。这必然造成在对破产管理人监督上偏重于法院的失衡状态。同时，因制度设置的原因，行业监督和行政监督也没有法律依据，造成了监督主体的实际缺位，更难以形成对破产管理人执行职务的全方位的监督体系。
6、破产管理人执行职务的责任担保。破产法规定，个人担任破产管理人的应参加执业责任保险。然而，在目前执业保险体系不健全的情况下，这一制度的设置没有实质意义。如按照该规定，或者将个人完全排除在破产管理人的被指定之外，或者个人被指定为破产管理人后因失职行为而被追究时，实质上无足额财产可承担责任。中介机构担任破产管理人的责任承担问题同样也是无法可依。
7、破产管理人的报酬。破产法规定破产管理人的报酬由法院确定，最高法院因此制定了《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》（下称《管理人报酬的规定》）。依照该规定，破产管理人的报酬是根据债务人（破产人）最终清偿的财产价值总额按相关比例来确定的。但是在那些无产可破或者仅余少量财产可供清偿债务的破产案件中，如何来保证破产管理人获得因劳动的付出而应得的对价所得呢？特别是在接受指定后，破产管理人一般已经垫付了部分费用的情况下，如果得不到一定的补偿，不仅不符合责、权、利相一致的原则，更损害了破产管理人执行职务的积极性。
以上缺陷的存在，可以说是我国破产法的“硬伤”，如果不及时解决，将使破产案件的审判实践在操作层面上陷入难以预料的困境。
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