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金融机构破产条例何以迟迟还不颁布?

作者: 时间:2018-04-08 阅读次数:34 次 来自:中金在线

  2018年3月14日,国务院对外公布《国务院2018年立法工作计划》。这份立法计划中,对金融机构破产条例未置一词。显然,按照中国的立法逻辑,除非有特别重大的变故或者决策层有重大新政,根据该立法计划,金融机构破产条例在理论上,不大可能会在今年出台。

  兹事体大,得从企业破产法的“庄严承诺”讲起。2006年8月27日,十届全国人大常委会第二十三次会议通过企业破产法。根据企业破产法第134条,“金融机构实施破产的,国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。”也就是说,全国人大常委会将金融机构破产事项的立法权,不仅明确其效力位阶为行政法规,并授权国务院起草颁布。时间如白驹过隙,企业破产法已经迎来实施的第11个年头。然而,传说中的金融机构破产条例,依然遥遥无期。笔者禁不住想问:我国金融机构破产条例何以迟迟还不颁布?

  十多年来,对于颁布金融机构破产条例的必要性,朝野各方不乏共识。尤其是每年两会期间,金融机构破产立法事宜,往往是人大代表或政协委员关注的热点之一。比如刚刚落幕的2018年“两会”,全国人大代表、中国人民银行西安分行党委书记兼行长白鹤祥接受不同媒体采访时,就多次呼吁应尽快制定金融机构破产法,建立金融机构市场化、法治化退出机制,推动实现我国金融市场的有序出清。更早之前,2016年1月,时任银监会主席尚福林亦在《中国金融》杂志发表《“十三五”银行业改革发展方向》一文,特别提出要完善金融机构市场化退出机制,“建立适合我国国情的银行业金融机构处置和破产法律体系,加强行政退出与司法破产之间的有效衔接,推进金融市场退出机制常态化、规范化。”……类似的呼吁、建议,可以说言者谆谆,听者藐藐。

  在涉及金融机构破产事项的立法中,国务院尤其是下属金融监管机构,并非毫无动作。据王卫国教授在陈景善、张婷主编《东亚金融机构风险处置法律评论》第1辑序言中交代,在2006年企业破产法颁布并实施后,国务院法制办曾酝酿过起草银行机构破产条例的动议,并委托银监会负责具体事宜。随后,银监会与中国政法大学联合展开具体工作,2008年4月曾完成初稿,由银监会在征求各方意见后,于2009年初完成正式讨论稿。但不幸的是,全球金融危机的爆发,直接导致这一起草工作的止步不前。2011年银行业金融机构破产条例重启,但除2013年银监会曾对外表示正在征求意见外,这一工作似乎再无下文。

  导致银行业金融机构破产条例起草工作止步不前的障碍之一,便是存款保险条例的付之阙如。毕竟对银行业而言,存款人利益如果受损,非常容易在全社会范围引发恐慌和挤兑风潮,进而引发金融机构的系统性风险,非常容易引发金融稳定与安全,确实需要慎之又慎。正因为如此,2015年2月17日,国务院颁布存款保险条例,补上金融安全体系中缺失的一环。

  存款保险条例共有23条。其核心制度在于,为保护存款人的合法权益,及时防范和化解金融风险,维护金融稳定,在中国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用社等银行业金融机构,必须投保存款保险,形成存款保险基金;一旦相关投保机构陷入财务困境,存款保险基金管理机构不但承担向存款人偿付最高限额为人民币50万元的义务,同时还需要建议银行业监督管理机构,对相关投保机构采取进一步措施。

  按照外界的预期,存款保险条例的颁布,肯定会扫清颁布金融机构破产条例最主要的障碍,金融机构破产条例的通过将指日可待。但实际上,这种预期过于乐观了。事实是,存款保险条例颁布后,金融机构破产条例起草反而陷入更长久的停滞。这也就是说,存款保险条例恰恰为金融监管机构停止推进金融机构破产条例,找到了合理的借口。

  按照行政机构的思路,行政接管及存款保险条例的实施,完全可以确保金融机构在陷入财务困境时,确保存款债权人的核心利益;而在金融机构破产中,如果存款债权人的核心利益得到保障,那是否再按照破产法的思路,推动金融机构进入司法性的破产程序,需要慎重考虑,毕竟破产程序耗费时间,徒增成本。由此,存款保险条例颁布后,再颁布金融机构破产条例,颇有叠床架屋之虞。

  本人对此持保留意见。理由大致如下:第一,行政接管程序纵然有着效率高、节奏快的优点,但毕竟缺乏必要的司法审查和限制,很容易形成行政权的专横,也容易引发“萝卜快了不洗泥”的隐忧。尤其在处理涉及利益冲突的金融机构财务困境时,按照行政、司法互相独立和制衡的法治构造,司法机构在理论层面,能够更中立、更公平地审查并处理纠纷。第二,金融机构陷入财务困境后,需要处理的并不仅仅是存款人的权益问题,还有其他债权人甚至债务人本身的利益。即便退一步说,哪怕存款保险条例百发百中,但其也仅仅能够处理境内商业银行、农村合作银行和农村信用合作社等三类银行业金融机构的存款保险问题,已远远解决不了全球化、新技术背景下金融机构陷入财务困境时问题的复杂性、多样性。第三,存款保险制度的建立,可以预防破产,也可以为破产债权人提供救济,但代替不了破产制度。这完全受制于存款保险基金及其管理机构自身的职能。存款保险制度并不必然或当然地直接改善银行业的财务健康状况,化解金融危机。

  金融机构破产立法事宜,牵一发而动全身,急不得,但更慢不得。新一届政府新政频出,在金融稳定与安全角度,不仅成立金融稳定发展委员会,同时及时回应混业经营的大势,改革分业监管的体制,及时将银监会、保监会合并。按照李克强总理2018年的政府工作报告,防范和化解金融风险,无疑是新一届政府施政的重中之重。在这种背景下,金融机构破产事宜的建章立制工作,必须尽早提上议事日程,做比不做好,早做比晚做好。期待新一届中央政府能够有所担当,有所作为,尽早完成2006年企业破产法第134条的“庄严委托”,也为金融机构退出市场,提供丰富、多元的制度供给。
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