设置重整程序是弥补破产和解整顿制度不足的需要

    我国旧破产程序中设置的和解整顿制度对于预防破产、保存企业、缓解破产所带来的弊端起到了重要的作用。但是，这种和解整顿制度是在破产程序之中的和解整顿制度，存在明显不足：

    一是把和解和整顿混为一谈。两项完全不同的法律制度均被规定在《企业破产法（试行）》的同一章中：人民法院在受理破产案件后的三个月内，由被申请破产的企业上级主管部门提出整顿申请，整顿期限为两年。整顿申请提出后，企业应向债权人会议提交和解协议草案，和解协议不能执行，将导致整顿的失败和破产程序的开始。这一规定把和解和整顿之间的关系理解为内容与形式、手段与目的的关系，认为整顿是和解的前提，和解是整顿的手段。实际上整顿与和解是两种不同的程序，其适用范围和条件均有很大区别。

    二是浓厚的行政色彩。《企业破产法（试行）》规定企业的和解整顿的申请由上级主管部门提出，整顿过程由上级主管部门主持。这实际上是行政整顿的体现，使得和解整顿的法律程序行政化。这种行政色彩浓重的和解整顿制度即有可能损害债权人的利益，又是对整顿企业经营自主权的侵害。再者，由于破产企业不能直接提出和解申请，为了达到和解整顿的目的，只好在事前与债权人商定先由债权人提出破产申请，然后再由企业的上级主管部门提出整顿，最后才能达到和解的目的。这一做法，不仅浪费诉讼成本，而且拖延了程序时间。

    三是这种和解制度，不能积极地挽救企业，也难以实现社会利益的目标。一方面，和解协议只能直接调整企业外部债权债务关系，对企业内部经营管理没有直接作用，而导致企业破产的重要原因是企业经营管理不善，破产和解却对此无能为力，因此，预防破产的初衷难以达到。另一方面，和解协议不能限制担保物权的行使。根据民法上“物权优于债权”的原则，和解协议对于有财产担保的物权没有约束力，而担保物权在今天往往覆盖了债务人的大部分甚至全部财产，故担保物权的行使往往导致企业失去赖以生产经营的物质基础，失去复苏的可能。再就是，和解协议体现的是债权人的团体利益，和解协议能否获得通过，完全取决于债权人会议，但是债权人所关心的，不是破产企业的生死。而重整制度则可通过降低债权人的程序地位、扩大参与程序的主体范围和强化法院职权主义等方法克服和解制度之不足，可以调动债权人和其他利害关系人各方面的力量，对困难企业进行综合“会诊”，从而找出陷于困境的原因，对症下药，采取切实可行的复兴措施，最终达到扭转破产企业被动、不利局面的目的，实现社会意义的价值目标。

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