浅析破产法施行中的担保权

    中国破产法原则上对担保权进行了全面的保护，尽管在具体操作方面的规定还显得有些粗糙，但毕竟是充分维护了民事实体法关于担保权的规定。遗憾的是，破产法实务上的处理却使破产法上的担保权遇到不曾有过的尴尬，担保权完全失去了在破产法上的优越地位。

    例如：河南省一家集体所有制企业，1995年8月8日因支付不能向法院申请破产。债务总额超过2999万，土地使用权和工厂建筑物等分别抵押给甲银行和乙信用社。由于破产企业职工人数众多，受理破产申请后，企业所在市政府直接提议甲银行和乙信用社放弃优先权，甲、乙没有接受提议，继续主张优先权。对此，法院以甲、乙的抵押权未经过企业工会同意为由宣布主张无效。法院在分配方案中，把出售企业财产所得的价款2640万，除了清偿共益债权81万外，其余全部用做职工安置费、拖欠的工资以及社会保险费等。其结果是，包括抵押权在内的所有债权人没有得到任何清偿。

    上述实例与破产法的规定可以说是背到而驰。法院的处理公开违反了法律规定，这种现象不仅在破产法的施行中存在，在其他法律的实施中也存在，只不过在破产法领域表现得更为明显罢了。归根结底，这种现象的发生一方面说明中国的法律还没有树立应有的权威；另一方面，也可以说是破产法颁布不合时宜的结果。在转轨时期颁布的破产法，没有充分考虑破产的消极后果，一味对它的积极作用唱赞歌，这也是我们的破产法理论不成熟的表现。

    随着中国市场经济的全面建设，破产案件的增多，失业人数不断上升，由于社会保障体制尚未完全建立，企业职工安置便成为破产后亟待解决的首要问题。作为政府，不能不考虑社会的稳定。于是，1994年10月25日，国务院发出《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，通知要求首先解决的是破产企业职工的安置，把企业破产时依法取得的土地使用权的转让费优先用于破产企业职工的安置；安置破产企业职工后的剩余部分与其他破产财产统一列入分配方案。此后，国家经济委和中国人民银行在1996年492号文件中就优化资本结构作出规定：土地使用权即使已被抵押，仍可用于解决职工的下岗安置费。1997年国务院第10号文件对此给予再次确认。事实证明，这项由行政部门作出的决定尽管看上去与立法机关通过的破产法的规定严重背离，但却在法院得到认可和应用。这就导致了债权银行在国有企业破产案中债款回收率偏低。经调查发现，这一比率通常为3%到10%，几乎谈不上有什么担保权益。而土地使用权经常是国有企业破产案中唯一有价值的财产。

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