国企改革中权力异化与矫正
作者：胡丹丹 时间：2013-10-14 阅读次数：3219 次 来自：求是理论网
国企改革是中国经济体制改革的重中之重，历经３０多年的攻坚克难终于突破计划经济体制束缚，逐步实现以现代企业制度为主旨的改革使国企增强了活力并振兴发展。但国企改革因无前车可鉴，走的是“渐进式改革”之路，即：“在工业化和社会主义宪法制度的基础上进行的市场化改革，强调利用已有的组织资源推进改革，在基本不触动既得利益格局的前提下实行增量改革”。因此，国企改革难免有改制方案不完善、改制操作不规范、漠视职工合法权益等缺憾，从而出现国企领导权力异化，致使国企职工权益阙失等体制性变形。
一、国企改革中的权力异化
谈及国企的权力主要指公共权力。由于国企本质上具有生产资料全民所有性，以及收益回归全民的公共性。为不断增进全民共享的公共利益，属于全民共有的公共权力应运而生。但是公共权力在实际操作中不可能由全民共同行使，所以只能通过集体委托或授权给代理者，即：由国企领导（或高管层）代为行使权力并控制经营。由于公共权力的所有者和行使者相分离，因此委托或授权人拥有对权力运行规制和监督的权利，以便监控权力运行不脱离应有的轨道，确保公共权力能服务、维护、增进公共利益。
国企中权力异化正是指公共权力运行脱离了正确的轨道，使公共权力非公共运用并且损害了公共利益而导致权力异化变质。其具体表现为：公共权力的代理者不当代理甚至违法行使所辖权力，使权力偏离法律和规范之道被非法运用，致使其恶性膨胀从而滋生腐败犯罪。
而国企中权力异化的“操盘手”则是所谓的“内部人控制”，即：国企中少数能直接参与企业战略及生产经营决策的“内部人”—— 国企领导（或高管层）垄断集权并在监督阙如的经营环境中不规范行的使权力，使国企从“全民所有”变成“部分人所有”，亦即归国企内部相关既得利益群体所有。因此，以这种具有计划经济体制特性的"内部人控制"方式决定国企经营管理，不仅有悖于现代企业制度；严重损害职工合法权益，也不利于国企深化改革，是中国经济转型升级的发展隐患。
二．国企改革中权力异化的成因
第一.对现代企业制度误读
现代企业制度是“以市场经济为基础，以完善的企业法人制度为主体，以有限责任制度为核心，以公司企业为主要形式，以产权清晰、责任明确、政企分开、管理科学为条件的新型企业制度”，[2]实行现代企业制度是国企改革必由之路。 现代企业制度的精髓旨在法制条件下建立劳资利益和谐发展的利益共同体，更确切的说：现代企业制度并非现代企业管理学的科研成果而是劳动群体长期斗争的结果，它缘起于劳资利益由冲突转向融合所产生的人性化的现代企业管理诉求，旨在使劳动报酬在劳动与资本利益双赢中趋于高限，以进一步提升劳动者的积极能动性，不仅有利于生产力的发展也有益于促进社会进步。
但一些国企改革对现代企业制度的认知不容乐观，只是从形式上移植并在无形中嫁接了一些资本主义初期有利于权力掌控的制度因素，同时还将"内部人控制"机制预留于改革后的体制中，导致改企建制形至而实不至。虽然这些国企也设立股东会、董事会、监事会和经理层等公司形制，但由于没有分权制衡的制度安排和制约权力规范运作的机制，因而没有真正建立、健全规范的公司治理结构并极易助纣权力异化。
第二. 国企领导（或高管层）高度集权
不少国企主要领导是由政府委任以确保政府的意志和利益能管控国企运作。国企高管层“组阁”也并非通过竞争或公开选聘产生，而是原有企业管理层集体入职董事会以变成大股东来代表国家管控经营国有资产。他们大都采取“由国企管理层收购的方式，使公司所有权、控制权、剩余索取权、资产等原地转身，并使企业经营者变成了企业的所有者”。[3]相比于其他改企建制方式，此举极易出现暗箱操作并会“屏蔽”国企内、外部有碍经营管理的权益需求。因此他们只重视对政府展示政绩而漠视职工合法权益，并将管理层收购的方式当作自身改造和扩展的手段。如：国企领导（或高管层）大都以强调“经营者个人贡献”为名自定高薪酬，但这种高收入并非是对企业贡献真实体现，反而使国企中利益群体分化，收入分配差距过大。
由于少数“内部人”保有集权惯性并控制企业的命脉，国企领导（或高管层）位高权重拥有合法垄断优势，企业巨额资财由他们“一支笔”调配，下属升迁进退由他们一语定乾坤，这种垄断的环境支撑着集权与人治，使得权欲发酵、权力失控极易导致权力异化。
第三.缺乏长治有效的监督制约
目前针对国企主要的监督途径是通过政府审计监督、考核以及企业内部纪检监察来实现。对内部监督而言，尽管国企改制后设有股东大会、董事会、监事会，但实际运作中不少国企领导（或高管层）为确保集权垄断的决策效力，对能“入围”的董事会成员、股东和监事甚至职代会的职工代表都由他们钦定，使得股东大会主要办理分红方案、董事会主理“内部人”权益、监事会形同虚设、职代会则成为高管扩大会，再加上工会权力萎缩等等因素导致决策程序形式化，并致使决策权、执行权和监督权难以相互制衡。而内部纪检监察及工会的人员由于受雇并受制于被监督的国企，更不能发挥监督作用。
此外，来自外部的监督是政府部门每年抽查式审计和国资委对国企领导年度综合考评，对量大面广的国企难以实行深入持久的全覆盖监督。暂处审计盲区的国企便处于上下缺监督约束、左右无制衡力量的权力失控状态，一旦国企领导（或高管层）自律不严、从业不廉，巨大的贪腐诱惑极易刺激权力异化。
第四.国企职工权利的阙失
中国以法律形式确认了劳动者的地位和权利，这意味着社会主义经济秩序既要保全公有制，又要保证大多数人的平等权利。因此，权利也应成为国企权利体系的中心和基石。而国企职工作为劳动者是国企的主体，理应享有以财产权利和身份权利为主的合法权利。其中财产权利特指人力资源产权，也即是劳动者作为人力要素投入者凭借其自身人力资源而享用的企业财产权；身份权利则是指劳动者作为企业成员身分而应享有的一切参与企业决策、管理活动的权利。
国企改革后由于强调成本控制等种种理由，劳动者财产权利无法得到有效保障，如：减员增效就赋予国企领导（或高管层）控制职工劳动权利的生杀大权，使国企职工成为雇佣而不再是企业主人，参与企业决策、管理活动的空间更是被不断被压缩，而原有所依的工会也成为国企管理层附庸或福利发放机构。这就从根本上阻隔来自职工对国企领导（或高管层）的监督，以致在国企改革大量相关研究和论述中，只有高层声音和高管论坛却没有国企职工的声音，这种情形下国企职工声音由于被屏蔽而逐渐失声，从而无法监督权力异化。
三、国企改革中权力异化的制约
（1）形实兼备作好国企顶层设计
建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，其根本在于完善公司治理结构，严格遵循《公司法》并以股东大会为最高权力机构，以董事会为真正的决策系统，以监事会为有效的监督系统，以总经理负责经营和行政管理执行，最终组成真正的现代企业经营体系，而使股东大会、董事会等公司机关真正有效地发挥法律赋予职权。从这一层面上看，重点应改变游离于董事会之外的监事会建制，同时强化职工代表大会的民主管理制度，理顺工会同股东大会和董事会的关系，让真正能代表股东和劳动者利益的股东代表、职工代表进入监事会，才能依法维护包括职工的合法权益在内的公司合法权益。
（2）内外兼治强化国企监督机制。
对国企内部而言，在完善国企顶层设计的同时必须在权力运行中形成决策权、执行权和监督权互相制衡的内部监督机制，强制内部财务公开，遏制国企领导（或高管层）的集权垄断。
而来自政府审计和监督是有效惩治腐败、完善公司治理的重要工具，因此应建立完善的监管制度体系，将“腐败惩防体系”纳入现代企业制度管理框架，使公司治理中具有预防、揭露和抵御功能的“免疫系统”。同时应按照《国有企业监事会暂行条例》的规定，向国企委派驻懂专业的财务总监进入董事会，直接参与企业经营管理活动，其工资、福利由委派方负责，不得收、索企业任何报酬，而企业规定限额的资金支付和调拨应由总经理和财务总监联签后生效，真正实现长治有效的审计监督。
（3）民主管理保障职工合法权益
现代企业制度与企业民主管理相联相依、相互促进。其中，保障职工合法权益与坚持社会公平正义密切相关，尤其以赋还职工在国企中参与管理、监督的话语权为要务。
保障话语权需运用民主制度这一“扬声器”来实现。“民主是一种最有助于社会公正的政治制度，也是社会主义公民权利的保障，而法治是实现社会公平正义的正途”。社会主义民主政治的本质是人民当家作主，欲使民主变成现实力量并对权力形成刚性制约，必须建立确保人民当家作主的政治制度并对法治建设加以强化。所以，在国企改革过程中，应立法保障国企职工的合法权益，并通过民主管理推动企业来协调劳动关系、建立企业、实现职工双赢的利益共同体，从而让民主管理推进国企内部实现公平正义。
但是“公平正义不仅要实现而且要以看的见得方式实现。”。当务之急是需强化以职工代表大会为基本实现方式的国企民主管理制度,确保职工行使民主管理权力，并细化知情建议权、协商共决权、监督评议权及选举权等，切实维护职工当家作主的民主权力。这是社会主义民主政治的本质体现，也是保障职工主人翁地位的必然要求，它不仅可从国企内部防范权力异化的发生，也可减少政府监督的压力。
综上所述，由于国企的“渐进式改革”允许试错探索前行走了不少弯路，产生经济、社会问题和隐患在所难免，尤其是国企从缺乏激励的计划经济走出来；又进入缺少监管的另一个极端状态，所造成的权力异化不仅滋生腐败犯罪并严重阻碍中国经济转型升级，同时引发国企中利益群体权益失衡、贫富不均更有悖社会公平正义，这些都成为深化改革、完善公司治理结构亟待解决的问题。
因此，必须真正按照现代企业制度的原则要求运作，有错必改并着重从以上几个方面纠偏治理，使国企改革矫邪归正并让权力在阳光下运行，以有力遏制国企领导（或高管层）权力异化，真正赋还并有效保障国企职工的合法权益，使国企改革不只是一次“华丽的转身”，而且能在国民经济持续、健康、稳定的发展中不断创造辉煌。
（作者单位：华中科技大学人文学院哲学系）
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