简述我国有关企业破产的政府基本职责内容
作者： 时间：2014-05-17 阅读次数：5367 次 来自：中国清算网
我们认为有关企业破产的政府职责主要追求下列几大目标：维护经济社会的安全与稳定；维护社会公平，保障弱势群体的权益；以效率为原则，追求社会财富的最大化。基于此，我们将有关企业破产的政府基本职责概括为三项：一是秩序维护职责；二是破产预防职责；三是社会保障职责。
1，秩序维护职责
提供公共物品是政府在市场经济中的基本职责之一，这些公共物品不仅包括国防、外交、法律法规、环境保护、基础设施、公共卫生、科学教育，还包括市场秩序、社会安定等。我们所说的秩序维护主要是指对破产秩序的维护，进而对市场秩序以及经济秩序和社会秩序的维护，这属于政府提供公共物品的职责，这一职责贯穿于企业破产的始终。
（1）破产秩序维护职责。我们所说的破产秩序包括两个方面的内容：一是破产程序的高效、有序；二是尊重市场经济规律，保障市场对企业破产的基础性调节。
首先，《企业破产法》主要是通过设置一定的程序，解决破产企业各利益相关者之间利益的公平保护问题，从而实现市场效率。而要实现这以目的，企业破产程序的高效、顺利和有序地进行是必不可少的。一方面，在企业破产程序中会涉及很多行政管理事项，这些行政管理事项的高效、恰当处理对于保证破产程序的高效、顺利和有序进行是非常重要的，而对这些行政管理事项的处理，本身就应当是政府需要履行的职责。另一方面，因现行法律法规与《企业破产法》存在不配套和不衔接的地方，导致政府有关部门的职责模糊或冲突，使得相关行政管理事项的办理遇到障碍，从而影响破产程序的高效、顺利和有序进行。这往往需要政府对某些行政管理事项进行协调处理，或者制定、修改有关的法规、规章，或者作出变通处理，以有效地保障企业破产程序的顺利进行，如房地产企业破产中政府对房地产工作流程的适应性调整等。此外，企业破产还可能会涉及政府各有关行政管理部门之间的协同配合、一致行动的问题，在现实中往往需要由某一政府部门牵头或成立专门的企业破产官方管理机构进行统一协调，保障破产程序的高效、顺利和有序进行。
其次，我国目前实行的是社会主义市场经济，在社会主义市场经济中，市场是资源配置的最基本的方式，如果市场能够自行有效调节的，就应该交给市场区调节，从而发挥市场的效率优势。企业破产是一种市场行为，是市场竞争机制调节的必然结果，是市场效率的体现。因此，企业破产应严格按照市场经济的规律进行，对于应当破产的保障其顺利破产，政府不应当进行过多干预，而是要严格按照市场经济规律办事，做到有所为，有所不为。否则，如果政府不按市场经济规律，而是处于各种目的对企业横加干预，则不仅导致企业破产秩序的混乱，也导致市场效率的丧失。
（2）市场秩序维护职责。市场经济是一种信用经济，市场主体的良好信用维持着市场经济的顺利进行，而信用的维护不能仅靠市场主体的自觉，更要依靠法律制度的支持。而政府可以通过各种方式建立健全社会信用体系，如可以提供某些法律制度；可以利用其强制性的权力区规制不讲信用的行为，对不讲信用的企业进行罚款，甚至吊销其营业执照等；还可以建立社会征信系统，对个人信用进行记录和监督。
企业破产往往会对市场信用形成巨大的考验，市场信用的丧失将破产市场秩序，从而破产市场经济良好运行的基础。《企业破产法》就是通过一定的程序规范企业破产，减少企业破产所带来的市场混乱，维护市场秩序，如通过对债的保护，有效地维护市场信用。在企业破产中，政府对市场秩序的维护也起着非常重要的作用。例如，此次金融危机以来，我国沿海地区的外资企业受影响很大，并发生了大量的弃企逃债、纷纷外逃的行为。这些破产企业主的外逃使得国内大量的债权人或其他利益相关者的损失无法得到有效救济，众多利益相关者很难通过个人努力挽回损失，而协调行动不仅困难而且成本极高。因此，这时可能就需要政府履行适当职责，如政府可以设立一个基金并委托社会中介机构组织国内受害者发起集团诉讼；对于那些构成犯罪的外逃企业主或者高管，政府有关部门应采取一定的措施解决。
（3）经济秩序维护职责。市场不能总是保持宏观经济的稳定与增长，因此，保证宏观经济的稳定与增长就成为政府在市场经济中的基本职责之一。企业破产不仅仅是市场效率的体现，有时还是市场失灵的体现，如大面积的企业破产。大面积的企业破产对经济秩序的破坏有时是不可估量的，也正是如此，在此次金融危机下，各国大都纷纷采取各种政策措施，防止大面积的企业破产，维护经济安全和经济秩序。
（4）社会秩序维护职责。企业破产有时会引起严重的社会稳定问题，如大面积的企业破产或关系重大的企业破产，由于其涉及人员范围广，严重影响人们的基本生存、生活，往往会引发社会的不稳定，甚至是社会的动荡。而即使在一般的企业破产中，有时也会由于破产企业的某些利益相关者的利益不能得到充分有效的保护而引发社会的不稳定，如对破产企业的围攻、哄抢以及到人民法院、政府有关部门大规模上访等。这些影响社会稳定的问题需要政府有关部门履行适当职责，维护社会秩序。但政府这一职责的履行，要特别注意手段和方式的合理与合法，严格遵循法治原则、程序正当原则和比例原则，不能采取简单和粗暴的方式对待那些本来就是受害者的职工、债权人、消费者等。
2，破产预防职责
我们所说的破产预防职责，是指政府在大面积的企业或关系重大的企业出现严重财务困难时，通过采取一系列的政策措施预防大面积的企业或关系重大的企业出现破产原因并依法进入破产程序，预防关系重大的企业最终被破产清算，从而减少企业的破产清算给经济社会带来的巨大动荡的职责。
（1）按照市场经济规律依法行政。在以前计划经济体制下，由于政府经济上的各种原因，政府统管一切经济事务，政企不分。虽然有的企业已经达到了破产的标准，但也不能让其破产，这并不是一种解决问题的好方法，反而使得国有企业的负担越来越重。在社会主义市场经济下，企业破产主要受市场经济竞争规律的调节，只要市场竞争机制能够有效地调节企业的破产，政府就不应当进行干预。政府依照市场经济规律，从市场的需求出发，依法实施行政管理，为市场经济运行提供良好的外部环境，就是对企业破产最好的预防。例如，对于垄断等各种不正当竞争行为政府要坚决打击；对于企业的污染等外部性行为，政府通过对产权的界定，通过税收、罚款以及各种规制行为，使这种外部成本内在化。
（2）市场监管。市场监管对于预防企业破产，减少企业破产所带来的严重后果不利影响都是至关重要的。对市场的监管包括对企业进入市场的监管和对企业日常行为的监管。
首先，加强对企业进入市场的监管，提高企业素质。企业提供的产品和服务关系着千百万消费者的福利，但由于信息不对称，消费者对企业的生产经营能力和相应资质并不了解，而市场也不能总是及时、有效地将这些信息传递给消费者，这就需要政府通过对企业进入市场的监管，提高企业素质，提高产品和服务的质量，及时披露企业经济信息和产品质量信息，维护消费者权益，减少因过多的侵权而导致的企业破产。
其次，加强对企业日常行为的监管，预防企业破产。有时有些企业的破产并不是缺乏效率从而被市场淘汰，而是由于日常各种违法违规行为的积聚最终导致了企业的破产。例如，奶粉业巨头—三鹿集团的破产至少有一个原因就是政府有关部门的监督不力。如果政府有关部门依法进行了有效的监督，一旦发现产品存在质量问题就积极主动地采取各种措施如停止生产、产品召回等减小侵权损害的范围，则有可能使得企业不至于因侵权损害赔偿过多而破产。另外，对企业日常行为的监督，包括产品质量检查、安全生产检查、环境污染检查等即使不能预防企业破产，至少还可以减少企业破产所带来的各种经济社会问题和破产企业利益相关者的利益损失。
（3）宏观调控。宏观调控是政府保证宏观经济稳定与增长的主要手段，是社会主义市场经济中政府的基本职责之一。宏观调控的手段有经济手段、法律手段和行政手段，在社会主义市场经济下，政府的宏观调控应主要侧重经济手段和法律手段的使用，谨慎地利用行政手段。
由于本身所固有的缺陷，市场并不能保证宏观经济的稳定和持续增长，相反西方国家的市场经济史表明，市场经济总是伴随着周期性的经济波动，出现失业、通货膨胀、经济衰退、国际收支恶化等现象。而历史经验表明，每次经济危机，政府都对经济复兴发挥了不可或缺的作用。例如，20世纪30年代的经济大危机和罗斯福新政，即使是20世纪70年代的经济滞胀中经济自由主义占据了上风，他们所提出的一系列解决滞胀问题的政策措施如货币政策恰恰是政府的行为。
面对经济危机，政府通过宏观调控，抑制通货膨胀、增加就业、促进经济增长，不仅遏制了经济危机的进一步扩大，促使经济复苏；更为重要的是，政府宏观调控的干预行为，给因经济危机陷入基本生活困难的民众以希望，帮助他们维持了基本的生活状态，从而避免了社会的动荡，维护了社会的安定。而即使在没有经济危机时期，仍然需要政府实施宏观调控，抑制通货膨胀、保证充分就业、保持经济平稳增长；既要防止经济衰退，又要抑制经济过热。我国大陆之所以没有受到1997年亚洲金融危机的严重影响，就在于政府实施了恰当的宏观调控和合理的政策措施。
政府的宏观调控主要有四个目标：实现充分就业；保持物价稳定；保持经济平稳增长；实现国际收支平衡。我国实行的是社会主义市场经济，我们没有西方资本主义国家对社会主义的计划持有偏见的传统和意识形态，相反，宏观调控是我们的优势。我们要充分发挥我们的这种优势，充分发挥政府的宏观调控作用。当然，我们也要始终保持清醒的头脑，认识到如同市场一样，政府也不是万能的，因此我们要不断地完善政府宏观调控的手段，提高政府宏观调控的科学性和合理性，使这只“看得见的手”变成一只“灵巧的手”，与市场这只“看不见的手”共同发挥对经济的调节作用。
宏观调控对于预防企业破产是非常重要的，例如，政府通过产业结构的调整，引导企业将资源投入更加有效的用途，防止产能过剩，从一定程度上也就减少了企业的破产；在经济危机下，政府通过各种货币政策，保持币值的稳定，可以减少国内企业出口的压力，从而也就间接预防了大面积的外向型企业的破产。
（4）经济刺激。在经济危机的情况下，由于出口的减少，国内需求的萎靡，政府通过投资刺激经济的增长，对于预防大面积的企业破产有着积极的意义。此次金融危机下，我国政府实施的四万亿经济刺激计划，就是在目前出口压力加大、国内需求受挫的情况下，为拉动经济的增长、减少企业破产、保持和增加就业、维护社会稳定，而进行大规模的投资。
政府的这种破产预防职责，事实上是对市场失灵的弥补。市场由于本身的盲目性、滞后性等无法保持宏观经济的长期稳定，而是会出现周期性的经济危机，出现失业、通货膨胀、经济衰退等现象。面对市场的这种缺陷，政府可以通过科学的宏观调控政策进行适当调整，以尽量保持宏观经济的稳定和持续增长。这是政府在市场处于常态情况下的一个基本职责。而如果是在经济危机时期，则政府更应该加强这种职责的履行，加大对市场的干预力度。从企业破产的角度，则是通过各种合理的政策措施防止大面积的企业破产或者是防止特大型企业的破产，从而避免因这些企业的破产所引起的经济的进一步谁退和失业的进一步增加，甚至是社会不稳定状况的进一步恶化。
政府的这一职责，是在企业进入破产程序之前行使的，是创造良好的制度环境，减少破产现象的产生；在进入破产程序后，企业是否宣告破产就交给人民法院来处理了，政府不应再做干预。
另外，需要注意的是，政府的破产预防职责主要是预防企业的破产所可能带来的重大经济社会问题，减少资不抵债企业进入破产的现象。政府的破产预防职责从来都不是无条件和无原则的，“太大而不能倒”虽然是我们预防企业破产的一个重要考虑因素，但这也会成为企业“绑架”政府的砝码，成为企业进行投机等道德风险行为的庇护神，从而导致不公平的现象，更严重的是会增加经济的不安全因素。
3，社会保障职责
社会保障职责，指的是政府出于人文或者公平的考虑，坚持以人为本，对因企业的破产所造成的基本生活严重恶化，甚至无法维持基本生存者进行救助的行为。
市场经济是一种竞争性经济，它在带来巨大经济效率的同时，也带来了贫富的差距，包括个体之间的贫富差距、区域之间的差距、城乡之间的差距等。这些差距不仅为弱者或落后地区所不能接受，从长期来看也不利于整个社会，而且从根本上看也不符合人类组成社会的初衷。因此，如何缩小市场竞争所带来的贫富差距，实现社会公平，同时又不至于造成效率的巨大损失，是摆在每个政府面前的棘手难题。
我国政府历来坚持“效率优先，兼顾公平”，也即在充分发挥市场效率的同时，注重社会的公平。新的世纪，新一代的党和国家领导集体更是注重民生问题和公平问题。温家宝总理曾多次推荐斯密的《国富论》和《道德情操论》，并一再表明，“中国政府始终把发展作为第一要务，以满足人民日益增长的物质和文化需要……斯密的《国富论》和《道德情操论》在我心目中具有同等重要的地位”，“我们必须坚定不移地推进社会公平与正义，关心群众的利益，让每个人都享受改革和建设的成果”。
弥补市场缺陷，实现社会公平，政府需要做得很多。首先，尽量消除导致贫富差距的原因。贫富差距的产生，除了个人能力、天赋、努力程度、运气等原因外，还有基础条件、个人行为等方面的原因。例如，因家境贫穷导致不能接受良好的教育，没有进行创业的第一桶金，以及因违法违规行为获取的非法收入等。对于这些，政府应通过向穷人提供教育机会=征收家庭遗产税、打击违法违规的牟利行为等缩小贫富差距。其次，初次分配，实施某些政策性保护，缩小贫富差距。例如，规定最低工资制度，保证工人的基本收入水平；对某些地区、某些行业实施政策性保护，如实施西部大开发战略缩小东西部之间的差距，开展社会主义新农村建设缩小城乡差距。最后，再次分配，注重公平，缩小贫富差距。例如，通过立法以税收的方式缩小贫富差距，如通过累进税制减少富人的收入；建立社会保障制度，保障失业者、贫困者和遭遇以外风险者的最低生活维持。
具体到企业破产来说，现实中大多数的企业在破产时，往往已经是资不抵债，因此，破产企业各利益相关者的利益冲突，相比企业处于常态经营的情况将更为激烈。有些企业会面临职工权益的保障问题、大规模侵权问题以及消费者权益保护问题，这些问题仅靠人民法院、破产管理人、债权人会议等机构在资源有限的条件下往往无法完全解决。
一方面，这些问题如果不能得到有效解决，不仅会阻碍破产程序的顺利进行，阻碍破产企业的顺利退市，影响市场机制的效率，甚至还会引起社会的不稳定。另一方面，市场经济是一种自由程度很高的经济模式，人们凭自己的意志作出选择，并为其选择承担后果。因此至少有一部分破产企业的利益相关者要为自己的选择而承担风险，企业的破产所带来的后果也是这种风险之一。但在某些情况下，利益相关者承担企业破产所带来的风险也会造成不公平的后果。第一，并不是所有企业的利益相关者都是因为自己的选择而承担了企业破产的风险，如破产企业的侵权受害者。第二，即使是那些可以自由选择作为企业利益相关者的，也并不能选择是否以市场经济为游戏规则。因此，在我们决定以市场经济作为游戏规则时，我们必须使那些因这种游戏规则而遭受损害的人们得到一定程度的补救，否则这种游戏规则将有可能得不到大多数的支持而被废除。人文精神、以人为本，是人类合作的初衷，否则合作的基础将会丧失。第三，人类具有斯密说的同情共感的能力，同情和帮助弱者是人类道德的一部分。
但无论哪一种情况，企业破产总会使某些利益相关者出现基本生活和生存严重困难的情况，对这些问题需要政府积极履行适当职责，通过社会保障行政或资助行政来解决。当然，政府的这种“厚此薄彼”的行为必须要受其他价值原则的限制，否则对破产企业其他利益相关者来说是不公平的。
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