浅议企业破产情形下侧重实施授益行政行为的原因

    在企业破产情形下，针对破产企业的政府职责履行将更多地表现为授益行政行为，而一般不宜再行使不利行政行为。这是由于：

    首先，破产企业各利益相关者的利益相比企业常态经营下将会发生很大的变化。在企业常态经营下，股东在各利益相关者当中是最重要的利益相关者，企业的治理结构侧重对股东利益的保护。然而在企业进入破产的情形下，债权人是破产企业最重要的利益相关者。一方面，从经济上看，破产企业的财产一般情况下属于全体债权人所有，另一方面，在企业处于常态经营的情况下，从企业的治理结构看，债权人并不属于企业的治理者，不能参与企业的决策，因此债权人对企业的破产往往没有过错，但企业的破产却直接导致债权人遭受损失，这显然是不公平的。正是由此，《企业破产法》也赋予了债权人的代表机构债权人委员会对于破产企业绝大部分事务的决策权。这几个方面决定了债权人对破产企业的利益诉求不仅具有正当性，还具有权威性。因此，在企业进入破产的情形下，对债权人的利益保护和平衡是最重要的，对债权人的保护也成为《企业破产法》的立法宗旨之一。另外，破产企业其他利益相关者的地位也因企业的破产得以上升，如职工、消费者、社区居民等。

    其次，现实中，在企业进入破产的情形下，绝大多数的破产企业往往都是资不抵债，因此破产企业各利益相关者的利益冲突相比企业常态经营下将更为激烈。虽然债权人是破产企业最重要的利益相关者，对债权人的利益保护是最重要的，然而如果不能有效地保护和平衡各债权人之间的利益以及其他利益相关者的利益，必将影响破产程序的有效进行，影响经济社会的稳定。因此，如何在资源有限甚至资源严重匮乏的情况下公平、公正地平衡和保护破产企业各利益相关者的利益，就具有非常重要的意义。除企业股东之外的这些利益相关者在企业破产时，其合法权益往往不能得到完满的保障，有时甚至会“颗粒无收”。如果政府部门继续以等同于企业常态经营下的行政管理意识而对破产企业施以不利行政行为的话，不仅不能起到处罚企业股东及经营者的效果，反而会进一步地使权益本已严重受损的其他利益相关者陷入不利，这无异于“雪上加霜”，也与“国不与民争利”的现代法治观念相悖。

    因此，相比企业常态经营的情况，在企业破产的情况下，针对破产企业的政府职责的履行应主要表现为一种授益行政行为，例如，实践中经常由政府出资或垫资解决职工安置等问题。而对于在企业破产前政府没有行使不利行政行为的，则在企业破产后政府一般不宜再行使不利行政行为。因为，如果政府再行使不利行政行为，则事实上相当于将对破产企业的不利行政行为的结果转嫁到破产企业各利益相关者身上，由破产企业各利益相关者对破产企业的违法行为负责，而且这也会激化破产企业各利益相关者之间的利益冲突，不利于经济社会的稳定。当然，政府针对破产企业的股东、高管等人员仍然可以作出不利行政行为，但针对破产企业以前的违法、违规行为，在企业破产后政府一般不宜行使不利行政行为，除非在企业破产后破产企业有明显的违法、违规行为。

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