提瑞婷：清理僵尸企业的山东研究与实践

　　二、目前面临的主要问题。

　　（一）关于破产案件的申请和受理难问题

　　企业破产本应是市场经济优胜劣汰作用下极为正常的现象，特别是在市场经济不景气、企业融资困难等环境下，很多无力清偿到期债务或者陷入经营困境的企业面临退出市场的局面，法院民商执行案件中无偿债能力的债务人企业很多都符合破产条件，工商部门每年吊销的“僵尸企业”相当一部分符合破产条件，银行债权不良率不断走高的压力也使银行寻求破产保护的需求增加。但在司法实践中进入破产程序的企业寥寥无几。纵观全省受理破产案件数量，它与全国破产案件受理数量是相同下降的情况。2013年86件，2014年94件，即使2015年回升突破至235件，但破产申请和受理难问题实际也未得到很好的解决。

　　综上状况主要有五个方面的原因：一是法院内部原因。一些法院对企业破产可能引发的矛盾处理、社会稳定问题心存疑虑，未能建立依法受理破产案件的观念，且案多人少压力大、破产案件审理的业绩考核机制不合理等也是法官不愿受理的重要原因。二是社会机制原因。企业破产所产生的各种社会问题的配套制度与处理机制不健全，如因社会保障机制不完善，缺乏政府资金援助，破产费用不足，管理人得不到合理报酬等，客观上也影响着破产案件受理处理的积极性。三是当事人的原因。债务人因惧怕经营中的问题可能涉及到的破产责任的承担而不愿意申请，而债权人大部分是因无法真实、全面地了解债务人的履行能力、经营状况及资产负债状况，当最终受偿的债权往往较少时,不愿主动启动破产程序,而更倾向于通过个案诉讼的方式寻求债权的实现。四是立法方面的原因。现行立法对破产申请与受理的规定不够明确，如对破产原因特别是债权人申请破产的原因无具体规定，缺少可操作性，案件受理程序不够严谨、健全，缺少上级法院的监督等。五是社会整体文化原因。根据某地法院对当地涉债企业的调查,结果显示80%以上企业对破产程序存在认识误区，对破产清算程序、重整程序和和解程序了解甚少。企业家是风险的经营者和承受着，但总体上还没有形成宽容失败的社会共识。一些企业主在发生企业资金链、担保链风险时选择“跑路”而不愿寻求破产保护。最突出的还是一些地方政府官员的政绩观不合理,对破产制度的功能认识不足，导致消极应对破产案件，甚至出现不配合、阻扰情况发生。

　　（二）案件审理难，周期长，制约因素多

　　破产案件的审理不仅涉及企业与债权人、债务人之间的各类合同关系,还涉及与工商、税务、劳动、建设、土地、财政等行政管理部门之间的相互交错的管理关系,法律关系相当复杂。破产案件不同于一般民商事案件,案情复杂、审理周期长,在已审结的破产案件中,审理时间超过一年的占49%。其主要原因是：

　　1.企业破产法的实施还存在外部体制和机制的障碍，需要在市场化法治化的改革过程中加以改善。目前常态化的工作机制尚未形成，危困企业帮扶、风险企业处置、保护金融债权和打击非法集资活动等工作，都存在工作机制相互之间缺乏协调和功能作用冲突的情况，与企业破产程序缺乏有效契合。一些中小企业税费负担偏重且结构不合理，制度层面上缺乏对于危困企业的差异化措施。一些有挽救希望的中小企业进入破产程序后仍然要承担高额税费负担，导致重整进程举步维艰。重整缺乏外部融资的输血机制。大量没有经营活动的“植物人”企业因缺乏清算资金的保障不能有序退出市场，闲置了可观的经营资源，扭曲了市场信号。

　　2.民营中小企业公司经营治理不规范，查证难。首先是企业主个人资产与企业资产以及企业之间资产混同情况严重，企业账册资料不全或与实际经营不符，资产审计、债权审查难度高。且企业法定代表人或实际控制人往往不配合管理人工作，导致企业状况难以查清，影响企业破产进程的推进。二是长期积累的社会管理不到位问题在企业破产时集中体现，增加司法处置的难度。如大量存在的非法用地、偷税漏税、关联企业非法利益输送、“阴阳”账册、员工工资和保险的拖欠等问题，都对企业重整和资产变现带来巨大的阻力。相当部分债务人企业存在非法集资等犯罪嫌疑，刑民交叉问题导致企业破产案件的审理难度增加。

　　3.关于破产程序繁复与简易审的推行难问题。破产案件工作繁复、周期较长，是影响破产案件审理效率的因素之一。破产程序的繁复，是由破产案件的特殊性决定的，但并不意味着没有任何改进的空间。在现实中，对无产可破案件的程序性规定从简，以利于审理的效率，适当节约司法资源。如山东省滨州市中级人民法院在其《困境与进路：无产可破案件的调研报告（2007.6——2012.5）》中指出，鉴于无产可破案件的事务相对简单的特点，有必要对相关的程序做简化处理，在诸如通知事项中采取了灵活的方式，对各种程序的时限上尽量缩短等措施。但因法律没有普通、简易程序的适用作出明确规定，没有对简易审具体模式的统一规定与要求，总体上说审理周期仍然过长，特别是资产解除查封、刑民交叉问题协调和破产财产的变现分配方面的耗时过多，直接影响了企业破产法制度功能的发挥。

　　（三）破产管理人总体执业能力不强，职业化程度不高。

　　《企业破产法》创设了管理人制度，这是我国破产法走向规范化、市场化、国际化的一项重大制度改革与创新。但实践中管理人的履职仍存在一些问题。

　　1.管理人机构本身的问题。一是管理人实践经验少。目前在管理人名册中的机构和个人尚有很多尚未担任过破产管理人的情形，对如何履行管理人的职责缺乏经验。二是管理人能力不全面。不论是会计师事务所还是律师事务所担任管理人，都有专业能力不全面、统筹协调能力不高的问题。三是普遍采用的随机选任方式不科学，随意选任的管理人在部分专业性较强的案件中难以发挥应有作用。四是社会公众对管理人的认识不到位，包括政府部门在内的社会各界对管理人履职的配合、协作不够，阻碍了管理人履职。此外，一些案件中管理人报酬无法得到保障也是导致管理人参与破产工作积极性不高的一个重要原因。

　　2.行政权的介入有现实需求。在整体经济形势下行，传统行业不景气背景下，各地联保互保链断裂、企业主跑路等事件频频爆发，各地政府在“抵御金融风险，维护社会稳定“的要求下，为避免企业破产可能引发的群体性事件和引发更大范围的危机，都有政府参与的现实需求。而且，法院在很多方面的“有心无力”，如资产的变现、战略投资人的引入、职工安置、税收等多方面的问题，以法院现有的力量尚不足以解决，因此政府参与主导破产工作，仍有其意义。

　　（四）金融机构的协调难度大，民间借贷债权人的和解难、联保互保债权解决难

　　目前金融债权在破产债权中占据较高比重。根据破产案件涉及到金融机构的破产债权调查表明，其平均债权数额占破产债权总额的53 %。通过破产程序实现金融不良资产有序处置的重要性日益凸显。其二，民间借贷债权较为普遍存在。近几年民营中小企业因融资难使民间借贷成为第二大融资渠道，一些进入破产程序的债务人企业，民间借贷债务占总债务额的比例达到30%以上。且民间借贷行为与集资类犯罪行为交织，增加了问题处理的难度。三担保债权较多，银行抽紧银根，使资金链、担保链风险成为企业破产导火索。如淄博、滨州多企业互保、联保行为，在长星集团危机出现后的一系列连带债务追索问题，影响整个区域内关联产业的龙头企业，震荡较大。而大部分债权人缺乏对破产与重整制度的了解，又没有有效的对接机制，导致这三类债权和解难度都很大。

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