提瑞婷：清理僵尸企业的山东研究与实践
作者： 时间：2016-07-31 阅读次数：8393 次 来自：中国破产法论坛网
三、主要措施与建议
党的十八大提出全面推进依法治国和加快完善社会主义市场经济体制、加快转变经济发展方式的要求，作为市场经济的基础性法律，企业破产法的作用将愈加重要。 2016年，是“十三五”规划的开局之年，也是国企结构改革年，清退落后产能之年。十八届五中全会及2016年12月的中央经济工作会议、第八次全国法院民事商事审判工作会议都为“去产能、去库存、去杠杆”等供给侧改革目标任务提出了明确的发展方向。
2016年1月24日，山东省长郭树清在今年政府工作报告中正式提出：要下决心推动钢铁、煤炭、水泥、有色、船舶、石化等行业去产能，对丧失自我修复能力的企业，通过兼并重组、债务重组、破产清算等方式，实现市场出清。“壮士断腕”式的去产能，同时大力扶持工业转型升级和创新驱动，是山东省2016年的重点工作。研究会将继续沿着“应用型、复合型、创新型”破产法的服务价值为目标，在发挥破产法的制度功能，清理僵尸企业，推动兼并重组与破产清算等工作方面，戮力同心，以更加务实的态度深植于山东的破产审判、破产管理研究，为胜利完成山东省的结构性改革发展任务献计出力。
（一）宣传破产保护理念，全力破除受理难的观念障碍
一是加大宣传力度。破产工作是系统工程，除各级法院外，政府部门、银行业协会机构、工商联企业、中小企业协会企业等均应树立积极地破产理念思维，积极参与到破产重组工作中来。可考虑各级政府相关部门及以上组织机构的网站与“破产与重组研究会”建立链接，加强破产保护（企业拯救）文化的学习。“山东破产法论坛”、“智库专家大讲堂”等宣传平台也将主动走进这些部门，加大对破产审判的正面宣传力度，提升党政部门、社会公众对破产制度价值和功能的认识，并呼吁符合条件的企业走破产保护之路，以促使企业重生或正常退出市场。
二是搭建互动平台。加快困难企业信息化平台建设，部署实施“危困企业的拯救计划”，在县市区有条件的地方试点开展“企业诊所”，组织懂破产、关心破产、有破产实施经验的相关机构、人员组成问诊队伍，采取实地走访、召开座谈会、开设私董会“问诊”等方式建立联合引导机制，搭建与经信委、国资委、专业机构与相关企业的互动平台，全面梳理汇总经营困难企业信息，搭建帮扶渠道。
（二）完善破产审判机制，全力推进破产案件常规审理
一是推进破产专业审判与破产管理。推动中院、基层两级法院全面设立审理破产案件的专门合议庭，建立破产案件集中审理机制，邀请专家学者来山东授课，组织破产审判法官参加实务培训，提升破产审判法官实务操作及解决问题能力。
二是坚持领导带头办案。从基层法院开始，积极推行院、庭长带头办理破产案件的模式，将破产审判工作列为“一把手”工程，充分发挥院、庭长带头办案的示范作用，引导法官克服破产审判工作中存在的畏难情绪。
三是健全绩效考核机制。在前期有些法院实施的考核办法基础上总结整理制定《破产审判工作考评办法》，对破产案件办理质量、破产审判程序执行等情况分别规定相应的评分标准，并将得分情况纳入法院绩效考评范围，调动破产审判法官的积极性。
（三）创新破产审判模式，全力提升破产案件审判质效
以企业破产案件简易审为抓手，着力提升企业破产案件审理、管理的质量和效率，推进企业破产案件规范化、常态化和法治化审理。
一是探索简易审理程序。借鉴温州中院、北京第二中院案件简易化审理经验， 拟摸索实践关于试行简化破产案件审理程序的相关规定，对试行简化审理程序的破产案件作出明确规定，一般在裁定受理后三至六个月内审结，通过先试点后全面实施方式，帮扶一批企业进入审结快通道，提高破产审判效率。
二是强化执破程序衔接。积极开展执行程序和破产程序衔接的相关试点，探索在执行过程中，发现被执行企业的财产不足以清偿债务由执行人员及时引导债权人、债务人申请破产，并将具体情况告知审理破产案件的业务庭。相关业务庭可向债权人、债务人提供法规咨询，对符合破产清算条件且挽救无望的企业，及时终结执行程序，对于具备和解、重整可能性的企业，引导其进入相关程序，促成案件成功执结，大幅度提高财产的处置效率，公平维护债权人的合法权益。
三是探索管理人选任差异处置机制。第一，建立管理人分级管理制度。鉴于管理人的执业能力差异明显，而对于航母级企业、中型企业、小型企业的破产管理人执业要求也有不同，借鉴重庆高院、浙江高院对管理人制度的探索与实践，建立管理人的分级管理制度，以适应选任的差异化要求，以促进管理人队伍整体水平的提高。第二，针对部分无产可破或债务人企业财产不足以支付破产费用的案件，为了切实降低处置费用，实现破产利益最大化，探索多案打包指定管理人机制，即就破产案件的难易程度繁简搭配，不仅可以提高处置效率，同时也减少了管理人报酬、破产费用等支出。第三，针对重大、特殊案件需要管理人丰富经验和专业能力的特点，考虑到采用摇号、轮候方式产生管理人可能不足以胜任此类破产案件审理要求的特殊情况，应采用竞争方式产生管理人，即要求登记在册的管理人提交相应的工作方案及相关资料，在召开管理人评审委员会会议进行审核的基础上，最终在多个竞选管理人中择优选择担任破产案件管理人，以保证破产管理、审理的效果。
（四）认真研究解决新情况新问题障碍
一是强化破产重整与和解的司法实践。目前法院审理重整与和解案件较少，有些法院尚未审理过，而目前实践中出现了一些新的理论与实务问题，迫切需要研究解决，包括预重整制度的适用、重整程序中的债务人自行管理模式，出售式重整模式的探索，破产和解制度的研究运用等，以推动各方利害关系人主动运用破产重整和解程序的积极性，更好地保障破产法的正确、顺利实施。
二是加大对“僵尸”企业的清理力度。日前召开的国务院常务会议指出“加快推进‘僵尸企业’重组整合或退出市场，加大支持国企解决历史包袱”。而现实中还有被吊销执照的民营企业，即便资不抵债，也不进行清算更不申请破产的，出现危机后选择“跑路”、“弃企出逃”，导致“僵尸”企业几年甚至十几年停留在“已死还活”状态。法院要适应目前对“僵尸”企业清算破产重组的要求，采取积极措施，引导大量“僵尸”企业清算破产，及时彻底清洁经济法律关系。
三是认真解决刑民交叉的问题。民营企业在破产程序中发现的资本未到位或抽逃问题，民间资金违规借贷问题，都会遭遇债权人提出的追究刑事法律责任的要求，还有一些不规范的民间借贷行为与集资类犯罪活动相互交织，存在“企业构成破产原因”和“企业或企业主涉嫌集资类犯罪”的“两个并存”情形。在司法实践中，涉及破产案件的刑民交叉问题如何处理，也是法院尚未完全解决的问题，不仅加剧了破产案件的受理难，而且拖延了破产审理的效率。
四是研究民营企业中的人格混同情形。人格混同企业主要表现在两个方面，一是企业和控股股东之间的人格混同；二是被同一控制人所实质控制的诸多企业人格混同，被控制企业之间存在较为明显的盈利和负债的功能区分。而这些看上去彼此独立的企业，却在资金安排、利润转移、债务分担方面做出了一些特殊的安排，破产企业可能利润被转移，或其成立只为承债。在此种状况下，合并破产才利于债权人利益的维护，否则会纵容企业投资者的逃债行为。但目前又面临法律依据匮乏的难题，需根据前期合并破产的一些探索实践拿出具体的认定与操作标准。
（五）加强府院联动，全力保障破产审判正常进行
为全力保障破产审判正常进行，推进政府在企业破产法实施中公共服务职能的发挥，政府部门可借鉴省政府对省属企业破产案件的处理经验，建立企业破产处置工作联席会议制度进行综合协调。主要是市政府主要领导任组长，公安、国土、住建委、财税、工商、人事、经信委等党政部门负责人为成员，主要职能是协调解决破产审理过程中涉及的企业财产扣押解除、破产财产追回、房屋土地产权确认、税收减免、工商登记注销、职工社会保险金缴纳、财务人事档案存放、土地功能和性质变更以及企业职工安置、破产财产变现，重整程序中战略投资人引进等难题。但因实践中审理时间较长，政府人员更替快，特别是对民营企业破产的关注度不高，甚至不愿意过多介入，导致联席会议制度的运行不好，有些地域有名无实。如曹县人民法院受理了中鲁能源有限公司重整案，根据《破产法》第十九条规定“人民法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序应当中止。”当地政府仍对其民营企业重整不愿介入，导致对当地的企业无法进行接管审计工作，重整案件不能顺利推进。
同时对无产可破案件的管理人报酬问题，取得当地政府的支持非常重要。虽滨城法院在取得当地政府的支持探索建立破产援助资金的经验做法，但此种做法在全省各地仍很鲜见。一方面政府财政资金紧缺，关键还是政府领导破产理念不够，担责能力不高的问题。因此破产审理的府院联动不仅必要，而且必须。党委政府必须给法院紧紧依靠的力量，让法院依法行使好破产审判权，维护好当地社会的发展稳定。
（六）倡导银企合作，密切关注经济和金融改革变化，做好金融风险应对问题
破产案件中最主要的债权人大多是银行，破产审判工作能维护好金融机构的正当权益等于破产审判成功了一半。但破产法又是在司法框架下的利益博弈，没有妥协与让步，破产或重整工作很难取得效率与效果。因此加强银企合作，少“杀鸡取卵”，多“放水养鱼”。以和为贵，以和促赢，共同化解企业资金链担保链风险、银行不良资产的风险。其一，探索中国式的破产拯救文化——尝试信任共赢。银行与债务企业虽是债权债务关系，但不完全是零和游戏。尤其在重整救治程序里，与其“杀马分肉不如治马干活”，应形成让企业“再生”来保障银行权益的共识。 其二，建立一个风险管理的新常态——尝试转机管理。一方面银行加强贷后管理，及时发现风险信号，做好早期预防。另一方面是建立企业突发信贷风险的会商帮扶工作机制。在企业出现突发信贷风险苗头时，银行间能充分沟通信息，客观判断企业真实情况，统一意见，统一行动，从银企合作、共渡难关角度着手，加强对困难企业的帮扶工作，共同维护金融债权。第三，建立银企关系的新常态——尝试庭外和解。双方在一种和谐、互助的、共赢的一种思维之下，从制度上创建建设性的伙伴关系，如在第三方见证下，共同就企业清盘、债务清偿迅速达成一些合意，相互妥协固化谈判成果，在司法程序外建立银企新型合作关系。
（七）大胆创新，运用好司法权、行政权、市场权“三拳合一”力量，破除破产审判、管理的掣肘
一是探索建立预警提醒机制。构建信息共享平台，密切关注困难企业的欠薪、欠税、欠费和涉诉问题及动向，启动政府服务、司法能动，主动回应困难企业的呼声与需求；同时配合法院通过开设讲座、媒体宣传、发布白皮书等，加大对破产法的宣传力度，让社会理解和接受企业破产。
二是建立重大事项风险评估机制。企业破产重整、和解是一项政策性、法律性很强的工作，除涉及到如职工安置等劳动保障方面的政策法规外，还有产权转让、重组方案等重大利益的调整，对部分在当地规模、影响较大的企业，为避免进入破产程序造成职工、债权人不稳定的风险，同时提升重整、和解的成功率，在案件受理前或者审理中，可由法院、有关部门、企业、投资人、专家、中介机构等对重大事项进行风险评估。
三是探索建立企业分类保护、差异化处置机制。对危困企业、“僵尸企业”不定期排查，并按照产业政策、企业前景、危机原因等，按有挽救和无挽救可能，分为由政府帮扶企业自救，和解、重整或破产清算，分类施策进行救济。对有挽救可能的企业，采取司法重整、和解方式使企业重建再生；对无挽救可能的企业，充分发挥破产清算的“清道夫”作用，使企业有序退出市场。
四是探索建立社会分工配合协作联动机制。法院专门设立破产审判组，专业化审理企业破产案件，政府则成立企业破产工作协调小组，协调和处置企业破产司法程序之外需要配合协助事项，形成“法院是破产程序的主导者，政府是破产事件的协调者和风险处置者”的分工联动机制。
五是探索建立企业破产资产招商、交易机制。许多破产企业因为资金链断裂陷入经营困境，其拥有的大量资产仍有可开发利用价值。如果有实力的投资人能够进行开发利用，有利于盘活闲置资源，创造经济价值。为此，建议建立企业破产资产招商、交易平台，让有能力有资金的投资者能够从中获得优质资源，同时也可以提高破产资产处置效率，维护广大债权人的利用，使优质资源创造应有的价值，实现多方共赢。
六是通过行业协会对管理人机构进行自律管理，加强管理人职业化建设。第一，成立管理人行业协会，定期对管理人的培训、学习，全面提升专业机构作为管理人的素养，发挥好协会对专业机构的自律、规范、监督的作用。第二，研究管理人标准化管理体系，创立管理人的执业标准与规范，建立管理人文化，通过成立管理人学院，促进管理人教育的职业化。第三，发展培养优秀大学生成为该行业的后备力量，成为在校法学、经济学学生的未来职业导向，建立大学生从事破产重组业务机构的孵化器。
以上是山东省法学会破产清算重组研究会针对山东清理僵尸企业的一点做法研究。研究会将继续沿着“应用型、复合型、创新型”破产法的服务价值为目标，在发挥破产法的制度功能，清理僵尸企业，推动兼并重组与破产清算等工作方面，戮力同心，以更加务实的态度深植于山东的破产审判、破产管理研究，为胜利完成山东省的结构性改革发展任务献计出力。
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