郁琳：中国破产制度的现状和近期发展情况

　　作者简介：郁琳 法学博士，最高人民法院民二庭法官。

　　Tabb教授是美国顶尖的破产法学者之一，具有精深的理论功底和丰富的实务经验。Tabb教授已经出版的很多破产法方面的著作，是中国学者研究美国破产法的重要参考资料，我本人在攻读博士学位期间就曾拜读过Tabb教授Bankruptcy law :Principles, Policies& Practice 这本著作，使我受益良多。Tabb教授今天向我们主要介绍的是美国破产法中的重整制度，对于美国破产法，Tabb教授主要阐述了其作为联邦统一法典的地位，以及破产程序作为一种集中清偿程序对平衡保护债权人、债务人等参与者利益的意义，并强调了信息公开对于确保破产程序透明性、增进公众信任的重要作用。我想在上述方面，中美两国破产制度的立法及司法目标应当是一致的。对于重整制度，Tabb教授主要介绍了1938年钱德勒法案将重整制度正式列入1898年破产法案以来，重整制度的沿革和发展，并谈到了重整制度的适用基础以及DIP（占有中的债务人）、自动冻结、债务人申请重整后可以立即获得的救济手段等具体制度规定。美国破产法中的重整制度对很多国家的破产重整制度产生了重要影响，其中的DIP制度对于鼓励债务人尽早提出破产重整申请、维持债务人的营业具有相当程度的吸引，有助于提高重整制度的适用性。在这一问题上，中国的破产重整制度中也规定了债务人自行管理的模式，但在中国模式下，仍然必须指定管理人并由管理人对债务人进行监督，防止债务人自行管理过程中的欺诈等不诚信行为损害债权人等主体的利益。相比之下，如何对DIP债务人进行制衡和监督，美国破产法采取的是一套颇具特点的联邦管理人制度。

　　感谢美国司法部破产管理署联邦管理人计划的主要负责人Elliott女士今天现场向我们详细介绍了美国联邦管理人制度，Elliott女士在这一问题上无疑是最具发言权的。从Elliott女士的介绍中，可以看出，美国的联邦管理人具有指定监督私人管理人并确定其报酬、组织召开非担保债权人会议、防范破产欺诈和程序滥用、追究企业高管责任、提议程序转换等多方面的职责，联邦管理人制度的确立和运行，对于协调平衡各方权益、维护破产程序的公平性与高效性起到了重要作用。另一方面，联邦管理人承担了很多过去由法官或者法院行使的事务管理性职责，从而使得破产程序中的司法裁判职责与破产管理职责相对分离，并使破产法官处于更加中立和纯粹的位置上，即更多的时候只是负责对法律或事实问题的判定和裁决。我想这种职责的划分，不但源自破产程序本身作为非诉讼程序的特点，兼具司法裁判和破产事务管理要求，也是通过联邦管理人这一制度设计来平衡各方利益，从而促进各方主体利益得到合理表达、并确保程序公正与效率的需要。因此，我个人认为，美国联邦管理人制度设计及其与破产法官（法院）、私人管理人、债权人会议之间的关系构建，对于中国目前正在进行的破产审判专业化建设以及下一步的管理人制度改革，都是非常有启发的。

　　众所周知，美国破产法制度历史悠久，如果从1800年美国第一部破产法起算，美国破产法制度历史已经超过200年，即便是将1898年破产法条例看做是现代意义上美国破产制度的开始，到1978年破产法典制订并适用至今，也已经经历了很长的历史发展和改革，积累了丰富的理论和实践经验，是包括中国在内很多国家关注的焦点。我想，既然今天是交流研讨会，我想借此机会站在司法机构的角度，对中国破产制度的现状和近期发展情况作一些介绍。

　　当前，中国内地经济在经历改革开放以来三十多年高速发展后，进入了调整转型期。自2008年全球金融危机爆发以来，世界各国家和地区经济仍处于深度调整期。金融危机引发大量企业兼并重组、破产重整和清算，市场主体救治和退出机制正处于不断发展完善中。中国现行的《企业破产法》于2007年6月1日正式实施。与之前的《企业破产法（试行）》相比，在借鉴各国先进经验的基础上，建立起了破产重整、破产和解以及破产清算三位一体的债务人破产处理程序，其中重整制度的建立体现了鼓励债务人复兴和再生的立法指导思想。管理人制度的引入，则反映了促进破产程序公正与高效性的立法目标。

　　最高人民法院作为司法机构一直高度重视破产审判工作。自现行《企业破产法》实施以来，我们破产审判工作理念有以下几个方面的转变：一是从重破产财产的清算价值向重破产财产的运营价值转变。人民法院不仅更加重视通过破产重整和破产和解来处理破产案件，以维护破产财产的运营价值，即使在破产清算中，也注重破产资产的整体处置，以更充分实现破产财产的价值，提高破产债权清偿率。二是从法院主导向市场导向转变。基于破产程序自身的特点，破产审判需要坚持市场导向，调动破产中各利益相关方的积极性，使其通过博弈协商达成行之有效的财产处置、分配及重整方案，实现各方利益的均衡。三是破产审判职能从重裁判向裁判和引导并重转变。由于破产审判的重点是帮助企业摆脱经营困境，需要在交流破产重整信息、提高重整成功率、降低破产成本等方面加强监督和引导，确保公平公正。目前，人民法院破产审判工作总的思路是：依法开展破产案件审理，充分发挥破产审判职能，努力营造市场化破产的良好司法环境，切实推动破产审判工作常态化、规范化、法治化。

　　至今为止，最高人民法院在法律授权下，针对管理人指定、管理人报酬、案件受理、债务人财产等方面制订了一系列司法解释和司法文件，有利推动了《企业破产法》的贯彻实施。尤其是今年以来，最高人民法院采取了一系列措施加大推进破产法律制度实施的力度。

　　一是推动破产案件依法快速受理审理。一直以来，推动破产案件依法快速受理审理是我们工作的重点。主要工作包括：第一，最高法院于今年7月28日下发了《关于破产案件立案受理有关问题的通知》，认真落实破产案件立案登记制改革的要求，努力解决破产案件“启动难”问题，督促破产案件依法快速立案受理。第二，建立和完善对困境企业的识别机制。通过识别不同困境企业情况，恰当运用破产重整、破产和解、破产清算程序，优化资源配置、实现市场出清、保障各方权益。第三，研究制定《关于执行案件移送破产审查若干问题的规定》，日前已经过审委会讨论通过，很快将发布实施。执行案件移送破产审查工作总的精神是：执行法院发现被执行企业法人符合破产条件，经有关当事人同意后执行法院应当及时将企业移送破产程序，通过破产来化解相关矛盾纠纷。通过这一工作机制，促进符合破产条件的企业快速进入破产程序，促进对债权人和债务人合法权益的公平保护，同时也是定向消除解决破产程序启动难题的有力举措。

　　二是破产审判信息化建设取得阶段性成果。2016年2月，最高人民法院决定建设“全国企业破产重整案件信息网”。8月1日,“信息网”正式上线运行以来, 各地法院已开始以信息网为依托推进破产审判信息化。为保障平台规范运行，最高人民法院先后制定下发了《关于全国企业破产重整案件信息公开的规定》、《全国企业破产重整案件法官工作平台使用办法》、《全国企业破产重整案件管理人工作平台使用办法》。全国企业破产重整案件信息网由全国企业破产重整案件信息互联网、破产案件法官工作平台和破产管理人工作平台三部分组成。一方面，企业破产案件当事人和利害关系人可以在互联网上完成网上预约立案、异议申请、材料提交、参与债权人会议等事务，法院可以全面发布企业破产案件审理流程、破产信息动态，还可以实现法律文书电子送达。企业破产案件法官工作平台、破产管理人工作平台是破产重整案件信息网的支持系统，两个工作平台以法院和破产管理人不同法律职责为基础自动完成工作推送。企业破产重整案件信息平台通过“破产案件全覆盖、利益主体全覆盖、法律流程全覆盖”，有机、紧密地将债权人、债务人企业、市场投资者、其他利害关系人以及人民法院联系在一起，实现企业破产程序启动的高效和便捷，落实破产案件各环节正当法律程序，实现依法公平保护。另一方面，信息网开辟专区公布债务人企业信息，包括破产企业资产负债状况、企业产品信息、组织管理信息、市场营销体系等各类信息；除此之外，还公布战略投资人、其他破产重整参与人信息。信息平台将企业价值、投资信息在更广阔的市场展现，力促资本、技术、管理能力等要素在全国乃至全球范围内自由流动和有效配置，最大程度激活中国企业的潜能。

　　三是破产审判专业化建设取得新进展。推进以破产审判庭设立为载体的破产审判专业化建设，是建立市场化、常态化、法治化市场主体救治和退出机制的基础性工程。最高人民法院于2016年6月21日制定下发了《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》，要求直辖市至少明确一个中级人民法院设立清算与破产审判庭，省会城市、副省级城市所在地中级人民法院应当设立清算和破产审判庭；其他中级人民法院是否设庭，由高级人民法院会同省编办统筹安排。截止目前，全国已有46个中基层人民法院新设立了清算与破产审判庭。广东、山西两省高级法院根据工作需要也新设了清算与破产审判庭。

　　四是采取恰当措施，积极引导有关方面正确认识破产。一方面，我们主动与有关方面沟通，深入介绍破产制度功能和破产审理工作情况，尽力获取多方面的理解、认同和支持，倡导与有关部门成立工作沟通机制。另一方面，今年6月中旬，我们从地方法院审结的案例中遴选了10个破产典型案例已向社会发布，这些案例以企业破产重整、和解为主，兼有破产清算，旨在引导有关方面对破产树立正确认知。在指导各地法院积极宣传法律效果与社会效果俱佳的破产典型案例同时，鼓励、支持有条件的地方法院建立破产案件宣传常规机制。

　　下一步我们的工作重点：

　　一是尊重和支持各类市场主体自主决策开展企业兼并重组。人民法院充分尊重市场主体自主开展兼并重组，同时人民法院将通过依法妥善审理涉及兼并重组的各类案件，做好司法服务和保障，并有效地监督、防止和纠正企业通过兼并重组恶意逃废债务、损害企业债权人等关系人合法权益的行为。

　　二是继续推进破产审判专业化建设。在机构设置方面，除直辖市、省会城市和副省级城市外，我们鼓励其他中级人民法院根据本地经济社会发展情况和破产案件数量自主决定设立专门的清算与破产审判庭。在审判队伍建设方面，我们将结合法院人员分类管理改革等措施，进一步壮大破产审判队伍。鼓励地方法院在遵循破产审判规律的基础上，结合实际建立合理的破产案件绩效考核标准。坚持和推进审判机构专门化、审判队伍专业化、审判程序规范化、考核机制科学化。

　　三是继续加强信息化建设。我们将不断健全和升级企业破产重整案件信息网络，进一步推动破产审判工作信息化。实现以公开促公正、以公开促效率、以公开促规范。

　　四是继续完善破产管理人管理制度。我们将继续推进破产管理人队伍专业化建设，同时还将及时更新破产管理人名录，完善管理人指定和管理规范及其工作程序，加强指导监督，确保破产管理人工作的公正性和高效性。

　　五是积极协调完善破产配套制度。在完善破产配套制度方面，目前亟待解决的是破产费用保障和破产税收优惠两大问题。破产费用保障方面，对无力支付破产费用而无法开展破产的困境企业提供费用支持，非常有利于解决破产启动难的问题。破产税收优惠方面，总体上涉及修改现行相关税法。税法修改前，在个案审理中我们认真审慎指导地方法院依法、妥善处理税收优惠问题。

　　六是积极推动破产审判领域的双边、多边交流。建立和完善公正的破产制度和机制对于化解过剩产能、调整产业结构、促进经济转型升级、维护经济秩序和谐稳定所具有的重要性，已经成为中美两国乃至更多国家间的一项重要共识。我们将通过各种方式积极开展双边、多边交流，在积极吸收各国家和地区破产领域的有益实践经验和优秀理论成果的同时，分享我们的经验和成果。从而增进对各方破产制度的了解、并促进国家间经贸关系的发展与合作。

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