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破解“执行难”背景下无财产可供执行案件退出机制研究

作者:郑岗 时间:2017-12-13 阅读次数:309 次 来自:上海法治报

  无财产可供执行案件的退出,一直以来是执行工作中面临的重要问题,它既属于执行流程体系的程序性问题,也属于关系到当事人合法权益的实体性问题。最高人民法院在 《关于落实“用两到三年时间基本解决执行难问题”的工作纲要》 中明确提出,要建立无财产可供执行案件退出和恢复执行机制。 

  在当前全国法院开展破解执行难的背景下,对无财产可供执行案件的形成和化解进行深入分析,在现有执行规范体系下,建立和完善此类案件的退出机制,对于合理减轻执行压力,节约司法资源,保障当事人合法权益,具有较强的现实意义。 

  概念综述 

  无财产可供执行案件的界定 

  最早提出“无财产可供执行”这一概念的,是1998年最高人民法院公布的 《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》(法释 [1998]15号)(以下简称 《规定》),该《规定》第102条关于裁定中止执行的情形中,即包括被执行人确无财产可供执行。2009年中央政法委和最高人民法院发布了 《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》(法发[2009]15号)(以下简称《通知》),该《通知》 第三条规定对无财产可供执行又满足特定条件的案件,可裁定终结执行。值得注意的是,该《通知》将被执行人的财产无法拍卖变卖或者流拍,申请人拒绝接受或依法不能交付抵债的情形也视为无财产可供执行。 

  法律法规之所以对无财产可供执行案件不做统一的规定,原因在于,所谓的无财产并不是简单的经济学概念,不能简单理解为财产的绝对匮乏,它是针对执行标的额能否得到满足而言,表现的是执行标的额无法得到全额受偿的一种法律概念。事实上,除个别极端情况外,一般参与市场经济活动的单位和个人,都会有一定形式的财产存在,例如房产、车辆、生活必需品、各类财产性收益等。在司法实践中,执行工作还要考虑被执行人及其家属的生活情况,必须为其保留部分生活必须性财产。对部分法人,在处置其企业财产时,还必须保留部分作为劳动者工资等。与此同时,对于无财产状态的认定,必须以当前执行工作的条件、措施和手段为前提。 

  所以,理解无财产这一概念,必须从能否满足执行目的的角度来进行。综上,无财产可供执行案件,指的是执行过程中,经过人民法院查证后,未发现被执行人名下有可供执行的财产,或有财产但因客观原因无法处置变现的案件。 

  原因分析 

  无财产可供执行案件的形成原因 

  (一)事实性无财产可供执行 

  拥有财产是民事执行的基本物质前提,是当事人履行金钱给付义务的先决条件。被执行人有无可供执行的财产,是决定案件能否执结的核心因素,而社会的经济发展水平是决定被执行人财产能力状态的关键。由于每个社会主体的收入水平、经济能力存在差异,部分被执行人因各种原因导致客观无财产情况,而致使案件无法执行,这是不以人的意志为转移的客观情况。一种情况是,由于收入比较低,没有多余的收入和财产负担案件债务。执行中,很多被执行人本身就属于经济情况较差者,面对高额的民事赔偿根本无力承担,此类情况在交通事故赔偿纠纷、刑事附带民事诉讼纠纷中比较多见,往往需要借助司法救助等才能化解案件矛盾。 

  (二)查控不能性无财产 

  所谓查控不能性无财产可供执行,指的是在现有的执行条件或执行手段下,无法发现被执行人有可供执行的财产。执行财产的获得,在来源上依赖于三个方面,即被执行人主动履行,申请执行人提供线索,执行查控措施依职权获取。在前两者失效时,案件财产调查只能依靠执行法官依职权进行。法院依职权对被执行人进行财产调查,存在较为明显的路径依赖,同时受到查控措施的形式、程度,被查控主体的配合程度、其他社会主体的协助程度以及执行法官的主观意愿等多种因素的影响。受限于现有财产查控体系的功能,一般经过固定查询程序完成规定性查询动作后,如无所获,则依法认定为被执行人无财产可供执行。 

  (三)难以处置性无财产 

  执行中,部分案件被执行人为逃避执行,采取转移、隐藏、离婚、他人代为持有等形式隐匿财产,在现有的法律规定下,这些财产往往很难查证,导致出现被执行人无财产可供执行的假象。例如,被执行人在获知将要被诉或判决尚未作出前,用离婚、租赁、抵押、出售、赠予等形式转移财产或设置权利负担,导致执行中无财产可执行,或有财产而无法执行。还有的被执行人由于失踪、出国等原因下落不明,法院无法获知其财产线索,或者即便获知其下落,但无法执行。除此之外,对于在权利上存在某种特殊限制的财产,即便发现也难以处置。例如,农村集体所有的宅基地使用权,在当前政策环境下,除非同一村集体成员接受,否则很难进行处置。 

  现状审视 

  当前无财产可供执行案件的问题及处理 

  (一)无财产可供执行案件基本情况及影响 

  1、消耗司法资源,制约执行效率 

  无财产可供执行案件的大量存在,占用了法院有限的执行力量却无法有效化解社会矛盾,导致“一方面,法院为穷尽执行措施,耗费大量的司法资源多方查找被执行人的财产线索,包括人力、物力、时间等,却收效甚微; 另一方面,为防止权利人因权利无法实现引发突发性事件,法院要做大量的法律释明以及稳控安定工作,影响了执行工作效率。” 

  2、形成执行积案,导致反复清理。 

  由于无财产可供执行案件退出机制不畅,多年下来形成庞大的案件积压,各基层法院积案情况严重。为了消解压力,从最高人民法院到地方各级法院以各种形式开展了多次清理执行积案活动,但边清边积、越清越积的问题并未根本改观,给一线执行人员造成额外的工作压力。 

  3、引发负面舆论,加大工作压力 

  当前我国社会中对无财产可供执行问题尚未形成理性、统一的共识,对这一问题的成因认识上还存在巨大的偏差,当事人存在只看执行结果,不看过程心态。很多申请执行人对法院存在不合理的依赖、归责心理,认为既然法院判决了,就一定要执行到位。在这种不良心态驱使下,很多申请执行人动辄信访,给法院、执行法官施加压力。相关案件承办人不得不在这类案件上持续投入大量的时间、精力进行解释、说明、安抚、汇报等工作,同时还要应付上级单位的核查、质询,极大增加了法官的工作负担和精神压力。 

  (二)当前无财产可供执行案件的处理模式及评析 

  1、终结本次执行程序模式 

  根据最高人民法院 《关于执行案件立案、结案若干问题的意见》 (以下简称 《意见》)第十六条,执行案件存在被执行人确无财产可供执行、因被执行人无财产而中止执行满两年,经查证被执行人确无财产可供执行等六种情形的,可以“终结本次执行程序”方式结案,从而实现案件退出执行。终结本次执行程序本质上并非案件彻底退出,只是暂时的中止执行,没有彻底终结案件的效果。案件终结本次执行程序后,根据工作要求,承办法官应当定期查询被执行人财产,而且很多案件当事人会陆续提出恢复执行的请求,或提供新的财产线索,执行案件承办人必须反复启动执行程序,一旦无法执行完毕,随着时间延长便形成执行积案。 

  2、终结执行模式 

  根据上述 《意见》 第十七条的规定,部分情况下,无财产可供执行的案件应当终结执行。其一是作为被执行人的公民死亡,无遗产可供执行,又无遗物承担人的; 其二是作为被执行人的公民因生活困难无力偿还借款,无收入来源,又丧失劳动能力者;其三是作为被执行人的企业法人或其他组织被撤销、注销、吊销营业执照或者歇业、终止后既无财产可供执行,又无义务承受人,也没有能够依法追加变更执行主体的; 其三是被执行人被人民法院裁定宣告破产的。终结执行程序属于执行案件彻底终结,一旦案件终结执行,即无继续执行或恢复执行的可能,申请执行人在本案中申请法院强制执行实现债权的权能即告消灭,相关判决内容不再能够以法院强制力来实现。终结执行程序要求执行法官对被执行人财产情况作详细的调查,只有符合终结执行的多种条件,方能进行终结,此类案件数量不多。 

  3、执行转破产模式 

  新民诉法司法解释第513到516条规定,在被执行人为法人的案件中,如被执行人已经资不抵债,无法清偿全部债务时,应及时启动破产程序,通过破产程序积极追收债务人财产,实现对债权人的公平清偿。执行转破产程序的优势在于,通过破产程序对被执行人名下财产进行追收、处置和分配,引导企业退出市场,妥善化解执行矛盾,最大程度节约司法资源。为规范执行转破产程序,最高院于2017年初出台了 《执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》,对执行转破产程序的启动、衔接和处理等作了明确规定。然而,由于多方面的因素制约,执行转破产程序并未形成规模化,在实践中运用寥寥。 

  机制完善 

  无财产可供执行案件退出机制的完善建议 

  (一)明确无财产可供执行案件的认定标准 

  从规范层面建立无财产可供执行案件的认定标准,明确无财产可供执行的构成要件和前提条件,可以从事实性无财产、技术性无财产和程序性无财产三方面入手,确立无财产可供执行案件的认定依据。要突出并强化申请执行人的举证责任,积极构建申请执行人协助执行的机制,发挥申请人作用查询被执行人财产线索,积极完善社会化协助执行机制,发挥政府部门、银行金融机构等社会主体的力量,参与查控被执行人财产,减少执行查控系统的盲区,并切实减少申请人对法院怠于执行、执行不力等的异议和信访压力。 

  (二)完善以“5+1”为主的案件财产查询体系 

  在现有“点对点”“总对总”查控体系基础上,强化对被执行人财产线索的核实,加强对理财产品、大额存单等投资类产品的调查,充分发挥“5+1”财产查询模式的功能,实现对被执行人名下可能财产的全覆盖。对于经过法院全面财产调查及核实必要线索后,仍无法发现有可供执行的财产,或即便发现有部分财产,但因种种原因无法处置或缺乏处置价值的,可归入无财产可供执行案件一类,直接依职权启动退出程序。 

  (三)完善终结本次执行程序与恢复执行程序的衔接机制 

  依托信息化手段,完善执行查控和管理系统,对执行案件被执行人财产情况调查设定固定的流程和节点,确保穷尽法院财产查控手段,严格终结本次执行案件的结案标准。对纳入终结本次执行程序的案件,应当严格审查申请人提供的财产线索情况,科学设立终结本次执行程序后的案件财产查控期限和范围,完善恢复执行案件的立案审查机制,完善两者之间的衔接,减少因线索不实导致的无效恢复执行,节约司法资源。 

  (四)完善执行程序转破产程序的对接机制 

  在执行程序中,要建立潜在破产企业的证据收集和审查标准,可以建立执行破产案件信息库,对符合破产条件的案件,执行部门应当进行梳理归类,为执行转破产工作提供数据支撑。同时,要从保护当事人权益、维护正常经济秩序、节约司法资源的角度,协调好执行部门与破产审查部门之间的关系。要引入社会力量,建立破产案件的诉讼费用、破产管理人的选任及报酬等的配套保障机制,为执行转破产工作的推进建立物质和制度基础。可以将执行转破产作为一种单独的结案方式,从而使执行案件结案体系更加完善,实现无财产可供执行案件及时退出执行程序,助推破解“执行难”工作有效开展。(作者单位:上海市浦东新区人民法院)

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