《企业破产法》司法解释制定情况及相关问题探讨
作者：刘敏 时间：2014-01-21 阅读次数：2649 次 来自：中国清算网
各位来宾：
大家好！
很高兴，受第五届“中国破产法论坛”组委会安排，能够在此向大家介绍一下最高人民法院这几年就《企业破产法》起草制定相关司法解释和司法政策的情况。最高人民法院奚晓明副院长和民二庭庭领导非常重视《企业破产法》司法解释的起草工作，为研究、解决人民法院审理企业破产案件中出现的新情况新问题，完善相关法律制度，统一各地法院的裁判尺度，民二庭于《企业破产法》施行后专门成立了由庭领导担任组长、部分法院法官和专家学者组成的司法解释起草小组，及时启动了《企业破产法》系列司法解释的起草工作。下面我分几个阶段将最高人民法院司法解释和司法政策起草的情况和所涉及相关问题介绍如下：
第一阶段：2007年4月，为配合《企业破产法》的顺利实施，最高人民法院及时出台了《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》和《关于<中华人民共和国企业破产法>施行时尚未审结的企业破产案件适用法律若干问题的规定》，上述规定，有效地填补了法律空白（实际上市受《企业破产法》第二十二条的授权制定），为新破产法实施后人民法院在审理企业破产案件时如何指定管理人、如何确定管理人报酬，以及如何做好新旧破产法律制度的衔接等问题作出了制度安排，对保障人民法院审理破产案件的顺利进行发挥了积极作用。当然，由于破产管理人制度对我国而言是个全新的制度设计，不论是管理人队伍的培育还是具体案件中管理人的指定和报酬支付，都有很多现实问题有待于我们进一步研究解决，对此，很多法院在现有法律框架下都做了有益的探索和尝试，取得了很好的效果，最高人民法院也在研究推广。如有的法院采取对管理人的分级分类管理，依据管理人的业绩划分管理人资质等级，按照破产案件实际情况在不同资质等级的管理人中选择管理人，实现管理人指定中的科学性和高效性；有的法院注重加强对新生管理人的培育，对于尚未进入人民法院管理人名册但又有一定破产法律素养和积极性的律师、会计师、清算师等进行专业培训，为下一步管理人队伍新鲜血液的注入创造条件；有的法院紧紧依靠当地党委和政府，通过筹措政府维稳基金或者适当提取管理人报酬等方式，建立地方管理人援助基金，以解决无产可破案件中管理人报酬的支付和职工权益保障等问题……最高人民法院也在从推进全国破产案件审判的角度积极与财政部等有关部门研究建立政府对破产案件的财政援助机制，现相关专项课题已经结题，有待于进一步的成果转化。
第二阶段：2008～2010年期间，最高人民法院先后发布了《关于债权人对人员下落不明或者财产状况不清的债务人申请破产清算案件如何处理的批复》《关于依法审理和执行被风险处置证券公司相关案件的通知》《关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要》《关于受理借用国际金融组织和外国政府贷款偿还任务尚未落实的企业破产申请问题的通知》《关于正确审理企业破产案件为维护市场经济秩序提供司法保障若干问题的意见》《人民法院破产程序法律文书样式（试行）》和《管理人破产程序工作文书样式（试行）》等司法解释和司法政策，对公司强制清算与破产清算程序的衔接、证券公司破产时的资产保全、借用国际金融组织和外国政府贷款企业的破产，以及“植物人”公司的破产清算等问题作出了明确规定。这里要特别强调的是，在《关于债权人对人员下落不明或者财产状况不清的债务人申请破产清算案件如何处理的批复》和《关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要》中确立的，在债务人不依法提交有关财产状况说明和债权债务清册导致无法清算或者无法依法全面清算时，由出资人等清算义务人承担债务人责任的这项特殊制度，对于建立诚信社会、规范企业法人依法退市、最大化保护债权人权益等方面发挥了积极的作用，社会反响非常好，应当用好用足。
第三阶段：2011～2012年，最高人民法院已发布了《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（一）》《关于审理上市公司破产重整案件工作座谈会纪要》外，目前正在制定的《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（二）》和《关于个人独资企业清算是否可以参照适用企业破产法规定的破产清算程序的批复》两个司法解释也将很快出台。这里涉及到几个问题：第一，关于破产申请的受理。由于有的法院尚未充分认识到《企业破产法》在完善优胜劣汰竞争机制、优化社会资源配置、调整社会产业结构、拯救危困企业、保障债权公平有序受偿等调整市场经济方面的重要作用，加之现行体制、机制上的各方面原因，对于申请人提出的符合法律规定的申请，假借各种理由不予立案，严重影响了《企业破产法》的贯彻实施。《企业破产法司法解释（一）》通过对破产原因的界定、举证责任的分配和受理环节的审判监督程序等作出明确规定，有效地扭转了上述不正常现象，解决了破产申请的依法受理问题。第二，关于上市公司的重整。对于重整我想特别强调几点：（1）债务人或者管理人制定的重整计划草案中应当依法包括债务人的经营方案，或者叫经营正常化及改善方案。具体应当包括经营业务、人员组织、资产调整等企业资产与业务重组方案，企业经营管理方案、企业融资方案、企业销售额和营业利润等经营目标方案，以及企业债务调整方案等，而不应该仅仅是债务调整方案。实践中所谓的“先重整再重组”模式，实际上与《企业破产法》重整制度设置的初衷是不一致的，应当有所调整。（2）对于因控股股东、实际控制人及其关联方违规占款、违规担保等不当行为，以及公司高管未尽忠实勤勉义务造成公司损害的，重整计划草案制定时应当根据过错对上述各方及其控制的股权作出合理的削减。人民法院在裁定批准重整计划时要切实肩负起审查职责，引导各方利益主体公平合理分担企业经营失利的损失，避免控股股东等利用其在出资人组中的绝对话语权绑架中小股东，形成严重的利益失衡。（3）关于《企业破产法》第八十七条第二款第（三）项规定的“模拟清偿比例”问题，因客观上很难避免评估中由于主观因素、技术因素的存在导致对该比例的客观性、准确性、科学性的争议，鉴于该模拟清偿比例系人民法院强制批准时的最低标准，是对债权人等利害关系人权利保障的底线，因此，能否考虑通过将确定中介机构的权利交由债权人会议行使的方式，来实现对债权人利益的依法保护问题。这个思路提出来供大家讨论，看是否可行。第三，关于债务人财产。准确界定债务人财产，以及通过管理人行使撤销权、追收相关债务人财产，实现债务人财产最大化，是破产程序中的一个至关重要的内容，也是对债权人利益保护最大化的重要因素。《企业破产法司法解释（二）》对相关问题作了规定，我在这里不再赘述。但要强调的是，在破产程序中对债务人自出生、存续，至终止整个过程的诚信审计和对不当行为的强行矫正，是债务人经过破产清算了结所有债务的公平保障，也是管理人职能充分发挥的重要阵地，管理人应当切实担负起这个神圣的职责。第四，关于个人独资企业准用破产清算程序问题。这里主要涉及到对《企业破产法》第一百三十五条的理解与适用。对于个人独资企业和合伙企业这类企业法人以外的组织的清算，是否可以参照适用《企业破产法》规定的程序问题，实际上是立法时已经在争论的一个问题。我国《企业破产法》将破产能力仅赋予了企业法人，而对于其他非企业法人的经济组织并未赋予其通过破产程序解决债务的资格，但是为确保企业平稳退出市场，保障个人独资企业（包括合伙企业）清算的有序性和债务的公平受偿，有必要适用准用性规定，对企业相关财产进行合理的处置。但是，如前所述，由于目前我国《企业破产法》仅将破产能力赋予企业法人，非企业法人的经济组织以及自然人等，尚无通过破产程序解决债务清偿的能力，因此，最高人民法院在批复中特别强调了通过准用破产清算程序未能清偿的债务，投资人还应以其其他财产承担。当然，将来随着自然人破产制度的建立，上述规则可能还应有所调整。
第四阶段：目前最高人民法院还在起草调研的司法解释，包括《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（三）》（管理人和破产费用、共益债务）、《关于适用<中华人民共和国企业破产法>若干问题的规定（四）》（破产与执行的衔接问题）、《关于人民法院审理关联企业实质合并破产案件若干问题的规定》等，这些司法解释待成熟后将陆续推出，今天就不再具体介绍了。
最后，我想借此机会特别向为最高人民法院司法解释的调研、起草和论证等工作付出辛勤努力的专家学者、法官，包括管理人队伍，表示衷心的感谢！也希望大家能够一如既往地支持我们的工作，共同为我国破产法律制度的不断完善和发展而继续努力！
谢谢大家！
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