关于完善我国破产预重整制度的立法探析

预重整制度是一种将破产重整与法庭外重组相结合的，企业摆脱债务危机，投资者实现并购困境企业的法律制度。这一制度（prepackaged bankruptcy），是美国1978年破产法中的首创制度。它将法院破产重整程序中的债权债务清理、债权人会议、债权人表决等工作提前到正式破产重整程序之前开展和完成，兼具私权范畴的商业重组和公法范畴的司法重整的双重特征。这样的双重属性，使得预重整制度可以有效地弥补商业重组风险系数高以及司法重整程序性要求严的不足，有效降低商业重组风险，降低破产重整程序性费用，节约重整时间，更加强化债务人和债权人的意思自治，让各方利益能够在预重整阶段得到充分谈判和反复博弈，同时消除破产重整程序对企业商业价值和名誉的影响，有效拓展企业的再生空间，大大提高司法重整的成功几率。因此，预重整制度甫一诞生，很快被多国破产法吸收采用，联合国《破产法立法指南》亦给予了肯定和提倡，对世界范围内的破产法实践产生了深远影响。

我国破产重整法律实务在实践中日益丰满完善，其中，对预重整的探索更是方兴未艾。笔者拟从我国预重整制度的司法探索现状和实践中遇到的问题出发，刍议我国破产法中预重整制度的立法构建。

(一) 制度规定探索

我国破产法未规定预重整制度，目前亦尚无国家层面统一的专门性规范。浙江、深圳等地率先进行了关于预重整的破产司法实践。自2018年起，关于预重整的立法探索进入全面加速期，从中央到地方均迈出了实质性步伐。相关制度规定的发展历程，笔者梳理如下：

2013年7月5日，浙江省高级人民法院在《关于企业破产案件简易审若干问题的纪要》中首先提出“企业破产申请预登记”制度，提出浙江省内法院可以参照浙江省高院《关于试行诉前登记制度的通知》规定，对符合条件的企业进行破产申请预登记。

2015年2月5日，深圳市中级人民法院发布《深圳市中级人民法院破产案件立案规程》，规定在受理破产申请前，债权人和债务人可以自行协商和解或提前准备重整方案，协商和解与准备重整方案的期间不计入法院破产案件立案审查期间。

2018年3月4日，最高人民法院在《全国法院破产审判工作会议纪要》中提出，“探索推行庭外重组与庭内重整制度的衔接。在企业进入重整程序之前，可以先由债权人与债务人、出资人等利害关系人通过庭外商业谈判，拟定重组方案。重整计划启动后，可以重组方案为依据拟定重整计划草案提交人民法院依法审查批准”。这是最高院首次从全国层面上承认了预重整制度的合理性与合法性，鼓励各地在破产实务中大胆探索、尝试预重整与破产重整的有效衔接。

2019年3月25日，深圳市中级人民法院出台《审理企业重整案件的工作指引（试行）》,专章规定了预重整制度，包括预重整的程序启动、适用范围、职能分工和程序终结等内容，更重要的是，确定了预重整期间的中止执行效力和预重整方案对于后续重整的法律效力，以保障预重整机制的功能发挥。

2019年6月22日，国家发展改革委、最高人民法院等十三部委印发《加快完善市场主体退出制度改革方案》，重点提出要“研究建立预重整和庭外重组制度”、“研究建立预重整制度”，实现庭外重组制度、预重整制度与破产重整制度的有效衔接”。强化庭外重组的公信力和约束力，明确预重整制度的法律地位和制度内容。该方案为破产法改革，尤其是预重整制度指明了方向。

2019年11月8日，最高人民法院在《全国法院民商事审判工作会议纪要》第115条中，进一步提出，“继续完善庭外重组与庭内重整的衔接机制，降低制度性成本，提高破产制度效率。人民法院受理重整申请前，债务人和部分债权人已经达成的有关协议与重整程序中制作的重整计划草案内容一致的，有关债权人对该协议的同意视为对该重整计划草案表决的同意。但重整计划草案对协议内容进行了修改并对有关债权人有不利影响，或者与有关债权人重大利益相关的，受到影响的债权人有权按照企业破产法的规定对重整计划草案重新进行表决。”该条对庭外重组协议效力在重整程序中的延伸，作出了规定。既认可了庭外重整协议在重整程序中“禁止反悔”的约束力，又充分保障了有关债权人的异议权。

2019年12月30日，北京市第一中级人民法院发布《北京破产法庭破产重整案件办理规范》（试行），专章规定了预重整制度。明确了预重整期间、预重整启动条件、临时管理人的职责义务、预重整方案的效力以及与重整程序的衔接等内容，特别是规定了预重整阶段中债务人承担的如实披露信息义务，以及相关的保密义务和赔偿责任，通过规范预重整程序切实发挥预重整制度价值。

2020年1月20日，南京市中级人民法院发布《关于规范重整程序适用提升企业挽救效能的审判指引》，专章规定了预重整制度，强化程序意识，根据破产程序各个阶段的不同要求，对应设置了关键节点。

(二) 实践案例探索

预重整制度鼓励公司利益关系人之间的自治和谈判，这种制度肇始于实践者的自发性创造，完善于立法者对自治和谈判的尊重和认可。随着我国供给侧结构性改革政策以及“僵尸企业”处置工作的推进，全国多地开展了蓬勃的破产实务工作，其中就包括了大量十分有意义的预重整制度实践。按照预重整的启动时间特征划分，预重整可以分为法庭外预重整、预立案阶段的预重整、受理清算宣告破产前的预重整（部分地区在预重整制度规定中排除了该类型）三种。笔者主要从主导预重整的不同主体来作分类探讨。

（1） 债务人主导模式

该模式与破产重整程序相似度较高，由债务人或者债权人向法院提出重整申请，法院在正式受理破产重整之前提前介入，指引债务人开展资产清理、聘任临时管理人，调查债务人资产负债情况，开展受理前预重整各项程序事务。这种模式下，管理人可以提前接触债务人股东、高级管理者、债权人、潜在投资人以及劳动者，排查和缓解矛盾，通过提前摸底和调查的方式，为债权人、股东和员工等利益主体搭建沟通平台，就债权调整、经营方案以及重整路径等主要问题达成初步意向，坚定投资人信心，为破产重整打下坚实基础。典型案例有深圳市福昌电子技术有限公司破产重整案、杭州市杭州怡丰成房地产开发有限公司、北京市“两网公司”暨北京理工中兴科技股份有限公司、重庆珠峰投资有限公司等六家公司等破产重整案。

（2） 政府主导模式

政府主导的预重整模式，一般由债务人或者战略投资人先行向政府提交府院联动申请，政府部门全程推进预重整及司法重整工作。预重整制度虽兼具私力救济的性质，但鉴于政府所拥有的管理职能以及公信力、协调力功能，对于某些行业或者领域的预重整工作而言，如果没有政府的牵头及参与，在我国现行状况下，很难顺利推进。典型案例为温州吉尔达鞋业公司预重整案。温州市政府专门成立了预重整工作领导小组，加强对预重整工作的组织协调。在制度缺位的情况下，政府以发文作为预重整程序启动的依据，并在预重整的各个阶段组织协调给予各项政策扶持，从而有效推进并保证了吉尔达鞋业重整的成功。

（3） 债权人主导模式

该模式突出以债权人为主导。在该模式下，通常先由债务人、股东及主要债权人进行协商，在达成框架性重组方案后向法院提起破产重整申请，然后再向其他债权人进行信息披露。在进入司法重整程序后，法院及管理人以庭外确定的框架性重组方案为原则调整通过的重整协议。在这种模式下，能够起到主导作用的一般为金融债权人。实践中，很多企业，尤其是大、中型企业都具有商业银行等金融机构债权人，通常数额较大，对债务人的生存有着至关重要的作用。金融债权人等主要债权人如能够积极参与庭外债务重组，对债务人企业是否继续经营、债务危机如何化解、新融资如何取得等关键问题的解决举足轻重。典型案例如中国第二重型机械集团公司、二重集团（德阳）重型装备股份有限公司预重整案。

二、 目前预重整实践遇到的问题

虽然近年来各地先后出现了很多具有里程碑意义的案件，破产审判者越来越倾向于认定预重整程序的合法性，深圳、北京、南京法院先行先试，对预重整程序作出了专章规定。但总体而言，预重整制度目前依然属于探索阶段，缺乏专门详细的立法规定，但由预重整引发的争议声时有出现。表现为：一是缺乏全国层面法律的明确规定。各地在破产实务中对于政府、法院、管理人的角色定位有着不同解读，对预重整的适用范围、债务人保护机制、预重整计划草案的审查主体以及标准、预重整期间期限、导致预重整案件的评判和适用标准不能统一，预重整案件顺利转至司法重整程序并取得成功的可预见性和确定性不高。二是临时管理人的任命机制、职责范围、义务约束以及转任破产重整管理人的适格规定等内容不明确，管理人及其相关利益主体在推进预重整方案过程中所做的各种处分，不能受到债权人以及法院的必要限度监督。三是信息披露要求不明确。在预重整阶段，能够对管理人或者相关利益主体处分公司资产进行牵制的，一般仅为有财产担保的债权人主体。普通债权人的知情权容易被侵害，其对预重整计划进行投票的权利也往往被限缩。四是债权人最大程度回报期待权容易落空。在进行预重整时，为了尽可能维持公司的市值并避免公开市场对公司带来对价值贬损的潜在风险（如市场信任度降低、交易被延迟等），实践证明，整个预重整事务往往需要快速行动，否则债务人的核心优质资产被釜底抽薪形成“凤凰公司”，原公司成为空壳公司，债权人的利益受到损害。

三、 下一步立法建议

结合前述实务中的操作难点，我国可以充分借鉴国外预重整立法和实践经验，同时考虑中国市场经济特点和政府职能职责范围等因素，尽快在国家级立法层面增设预重整制度规定，通过大力推行债委会机制，完善信息披露要求，明确“禁反言”规则，优化预重整期间债务人保护和庭内外程序衔接等问题，有效平衡各方当事人利益。

（一） 明确信息披露要求

推定有关债权人表决同意重整计划草案的前提条件，是债务人向有关债权人充分披露信息的情况下达成了有效的庭外重组协议，否则庭外重组协议可能构成欺诈或者显失公平而属于可撤销协议。禁反言等民事规则规则能够适用于破产法领域、预重整阶段达成的协议能够直接转化为重整计划草案乃至重整计划的前提应该是建立在债务人履行了符合法律规定的有关申请重整前的信息披露要求上，因此信息披露规则可以说是预重整制度的核心规则。

我国可借鉴美国的信息披露制度立法经验，明确预重整不同阶段所各自对应的披露义务人，并明确规定信息披露的时间、内容和方式，并制定信息披露的具体范畴（包括核心信息和基础信息），以有效评判信息披露是否充分、全面、正确。同时，明确披露义务人的法律责任，包括不履行披露义务、进行虚假披露等应承担的赔偿责任等法律后果。

（二） 明确禁反言规则

为了确保预重整制度价值的实现，立法层面应明确规定，在向法院申请破产重整之前，只要债务人按照法律规定进行了充分的信息披露，部分债权人、投资人、债务人、股东在此基础上进行协商谈判，则在进入法庭重整程序之后，协商谈判的结果依然有效，债权人或投资人、债务人、股东不得作出相反意思表示。

（三） 加强落实债权人委员会机制

债权人委员会（以下简称“债委会”）是遵循债权人的共同意志，代表债权人会议在职责范围内对管理人的活动以及破产程序对合法、公正进行日常监督，处理破产程序中债权人会议授权其解决的有关事项的常设机构。我国现行《企业破产法》规定了债委会的职权主要体现为监督权，未区分破产清算、重整、和解等不同程序中债委会能够担负和发挥的不同职责和价值。

在庭外重组中，重组协议只对同意的债权人产生效力，不能约束未参加或者明确持否决意见的债权人。在重组协议交易谈判中和重组交易完成前，不同意或不参加重组协议谈判的债权人，随时有权作出退出谈判、提起诉讼、申请执行等决定。取得债权人的广泛参与并保持在庭外重组协商过程中中止执行和保全措施，是庭外债务重组成功的必要条件之一。反之，则不能保证庭外债务重组的高效性和可信度，甚至违反债权清偿的公平性。有些债权人，尤其是银行等金融机构的意见，对重整方案的形成、推进和成功起着至关重要的作用。因此，建议立法明确债委会民事主体资格，赋予债委会决议的法律约束力和强制力，加强债委会在协调成员单位采取一致行动方面的地位和权威，从根本上解决预重整阶段债务人的财产保全问题以及债权人一致行动问题。

（四） 提供预重整期间的债务人保护

现行立法层面上，预重整阶段不能直接适用《企业破产法》及相关规定中关于保护债务人的权利的相关规定。而缺乏国家层面对债务人必要限度的保护机制，一方面不利于债务人脱身诉累转向有效重整，另一方面，也会导致各地办案尺度不一，不利于破产案件的整体质量提升。在现有地方探索中，深圳市中级人民法院和北京市第一中级人民法院作为先行者，率先对预重整期间的债务人保护制度作出了规定，此举非常值得肯定，但在保护范围、保护期间、落实主体等具体规定仍存在较大差异。

（五） 加强预重整与破产重整程序的有序衔接

为推动预重整与破产重整程序的有序衔接，建议借鉴其他国家破产法的有关规定，固化预重整程序谈判成果。具体而言，一是允许债委会及临时管理人、律师事务所、会计师事务所等中介机构的工作延续至司法重整阶段，继续发挥主导作用，促进庭内外程序的有序高效衔接；二是在司法重整程序中确认并赋予新融资优先受偿权的庭外重组安排，明确其共益债务地位；三是如经审核，预重整方案符合信息披露及程序合法性的有关规定，法院即认可申请重整前对方案表决的效力，赋予当事人庭前谈判的可信赖预期。