浅议公用企业破产程序前政府职责履行的必要性

    虽然对于公用企业的定义有很多，各个国家对公用企业是由国家经营、私人经营还是国家私人混合经营等经营方式也规定不一，但对公用企业的大致指涉方位基本一致。例如，对于供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者一般被认为是公用企业。

    作为一个法律概念的公用企业，在我国最早出现于1993年颁布实施的《反不正当竞争法》。该法第6条规定：“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”但该法并没有对公用企业的定义作出明确的规定，也没有对公用企业的类型进行列举和划分。对此，1993年年末国家工商行政管理总局第20号令《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》中，对公用企业进行了一定的界定，并列举了公用企业的种类。该法第2条规定：“本规定所称公用企业是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、交通运输等行业的经营者。”

    公用企业具有以下基本属性，这些基本属性构成了公用企业区别于其他企业的一些基本特征：

    首先，公用企业最基本的属性是它的公用性或者公益性。公用企业如供水、供电、供热、供气、邮政、交通运输行业的经营者提供的产品和服务，维持着人们的基本生产和生活，是一国经济社会运行的基础。如果公用企业提供的产品和服务出现问题，则会影响民众的基本生存条件和生活质量。另外，公用企业提供的产品和服务，对于广大的消费者来说需求弹性为零，这些产品和服务都是广大消费者的日常必需品，同时又由于公用企业的自然垄断性因而没有其他的产品和服务予以替代，所以消费者必需要消费这些产品和服务。因此公用企业提供的产品和服务的质量以及价格等都将对民众的基本生活产生重大影响。因此，从这个角度，公用企业提供的产品和服务对于社会的安全和稳定也就具有重要作用。总之，公用企业由于其提供的产品和服务的特殊性，决定了公用企业的经营目标不仅具有营利性，更具有公益性，也即公用企业兼具营利性和公益性的双重经营目标。而公用企业的公益性，决定了公用企业提供的产品和服务，对其来说不仅是一种服务性的，更是一种义务。公用企业提供的产品和服务，不能存在各种歧视行为，对于任何地点、任何人都要提供无差别的产品和服务。而要实现公用企业的这一公益性，仅靠市场机制的调节显然无法完成，事实上，公益性、利他行为之类的东西从来都是市场的软肋，因此公用企业公益性的实现很大程度上要靠政府的适当干预。

    其次，公用企业的另一基本属性是它的经营活动的网络依赖性。所谓公用企业经营活动的网络依赖性，指的是公用企业的经营活动通常需要依赖于各种网络基础设施才能运行。例如，城市供水企业必须要在城市范围内铺设供水管道、供气企业必须要铺设供气管道、电讯企业必须要铺设电缆、交用运输必须要有各种道路等。而这些网络基础设施的投资建设成本非常高，成本的回收期也非常长，而且这些网络基础设施还具有高度的专用性，除此之外很难用作他途。也即这些网络基础设施的成本非常高，这也就决定了进入公用企业所经营的项目等行业是非常困难的。

    最后，上述公用企业的网络依赖性决定了公用企业还具有垄断性的基本属性。而这种垄断性是一种自然垄断，对此有两种解释：一种是古典经济学从“规模经济”角度的解释。古典经济学认为公用企业产品和服务的提供，必须要有大规模的网络基础设施，而这些网络基础设施的建设需要巨大的投入，而且成本回收期很长，因此同样的网络基础设施难以进行重复建设。这种网络基础设施决定了，一个企业的规模越大，则继续投入的成本就越小，相应地产品和服务的单位成本也就越小，因此由一个企业大规模生产要比由几个小企业生产将更有效率。换言之这种自然垄断具有规模报酬递增的效果。另一种是现代经济学“范围经济”角度的解释。现代经济学认为，除了规模报酬递增之外，公用企业的自然垄断，还有可能是由于范围经济的效果，即一个企业生产提供一定数量的产品和服务的成本，要比两个或者两个以上企业提供同样数量的产品和服务的成本低。这一结果是由公用企业的生产具有成本弱增性的特点决定的，也即公用企业在达到一定的规模后，其投入的成本将越来越少，这将降低单位产品的成本。

    除了这三个属性之外，公用企业还具有与其他企业不同的特征，如政府的控制、产品的公用性、高投入性等。但上文所述的公益性、网络性和垄断性可以说是公用企业的三大基本属性。也正是由于这三大基本属性，各国立法对公用企业的破产是慎之又慎，有的国家甚至直接否定了公用企业的破产能力。

    上述对公用企业三大基本属性的论述，表明了公用企业之于人们的基本生产、生活和对一国经济社会的重要意义。由此，一旦公用企业出现经营困难，并最终破产、倒闭，则将对民众的基本生产、生活和经济社会产生巨大的负面影响。因此，对公用企业的破产要进行一定的限制，必要情况下需要政府采取一定的挽救措施。

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