浅析企业破产程序前政府的基本职责

    在企业进入破产程序前，基于企业破产所可能带来的严重经济社会影响及对破产企业利益相关者利益的不利影响，在企业进入破产程序前政府的职责主要限于预防企业的破产、减少企业破产所带来的严重不利影响以及打击各种弃企逃债等违法行为。

    一、预防企业破产

    在企业进入破产程序前，政府对企业破产的预防所要遵循的一个基本原则是，政府要按照市场的需求有所为，有所不为。对于破产程序前政府的破产预防职责，我们认为主要包括政府对企业的日常监管职责和宏观调控职责以及在经济危机出现后为避免大面积的企业出现破产原因和关系重大的企业破产清算的救市职责。

    1，政府的监管职责

    虽然这里将要论述的是企业出现破产原因前的政府职责，但是需要注意的是，如果企业经营失败并进入破产程序，由于企业破产程序主要是人民法院和破产管理人依法分配破产企业的财产，公平公正地集中清偿破产企业各债权人的债权，这个过程并不能直接创造社会财富，最多也只是保证破产企业的有序和快速退市，从而维持市场机制对资源调配的效率而已。相反，企业的破产给经济社会和公民的生活所造成的破坏性影响却是重大的。因此，这里对政府职责的论述，不是侧重于一般的政府对市场运行基本条件的供给和保障以及对市场失灵的弥补，而是主要侧重于政府对企业日常行为的监管，以防止企业因违法违规行为对企业各利益相关者造成侵损的问题久拖不决，并随着企业的破产而进入破产程序，从而增加问题的解决难度；以及正是因对企业违法违规行为的监督不力而造成企业最终的破产。对于特大型企业、金融机构以及公用企业等关系国计民生的企业，政府更应加强对其日常行为监管的力度。也即，这里主要强调政府对企业不正当行为的事前预防。这种事前预防的监管行为主要体现在以下两个方面：

    第一，对企业进入市场的监管。并不是所有的企业都具有生产某种产品的能力以及保证产品质量的能力，但由于信息不对称等原因，消费者对此并不知情，市场也并不总是能有效地将这些信息传递给消费者。因此，需要政府进行适当的监管，设置一定的门槛，提高市场主体的素质，并以政府的信誉作担保，保障消费者的权益。

    第二，对企业日常行为的监管。政府对企业日常行为的监管涉及企业日常行为的方方面面，包括企业内部的日常管理行为、企业的生产行为、交易行为等。对于企业的日常管理行为，政府应侧重对企业职工工资的支付情况、职工社会保险和住房公积金的缴纳情况等进行监管。对于企业的生产行为，政府应侧重对企业的安全生产的情况、生产的环保情况、对职工的安全保障、产品的质量、广告的真实性等进行监管。对于企业的交易行为，政府应侧重对企业的不正当竞争行为、垄断行为等进行监管。

    2，政府的宏观调控职责

    市场失灵的表现之一是不能保证宏观经济运行的长期稳定，而如果宏观经济的运行出现波动，则可能会导致高通货膨胀率、高失业率、利率和汇率的波动以及经济增长的大幅波动。而高失业率在很大方面是由于大面积的企业出现破产因素，甚至最终破产、倒闭所造成的，因此，这就赋予了政府在社会主义市场经济中保证宏观经济稳定的职责。

    对于宏观经济运行的稳定，政府主要是通过对市场的宏观调控来实现的。对于政府宏观调控的目标，江泽民在党的十六大报告中指出，“要把促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标”。

    其中之所以把增加就业作为政府宏观调控的主要目标之一，就在于就业是民生之根本，是提高人民生活水平和生活质量的基本保障，也是经济发展和社会稳定的基本保障。而增加就业，减少社会失业人口，将失业率控制在合理的范围之内，不仅需要“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业”，还仍然需要政府通过科学合理的宏观调控手段保持经济的稳定增长，保障企业的长期繁荣，预防大面积的企业出现破产因素。

政府的宏观调控手段有很多，如货币政策和财政政策等。对于预防企业的破产来说，政府可以通过产业机构的调整，引导企业的竞争，合理地配置资源；通过保持合理的货币政策，保持币值的稳定，减少出口压力等。

    3，政府的救市职责

    以上是从对企业进行监管和对经济进行宏观调控的角度，预防因企业的负外部性随着企业破产原因的出现和企业的破产、倒闭所产生的更加严重的后果方面进行论述的，这方面论述的主要前提是经济运行处于相对平稳的状态。而当经济运行出现动荡如出现经济危机的情况，则政府的职责就不仅仅限于对企业的日常监管和对经济运行的一般宏观调控政策，而是应当通过一些特殊的经济政策和调控手段防止大面积的企业出现破产原因并最终破产倒闭，这些手段主要表现为政府的给付行政。

    我们知道，在经济危机的情况下，很多企业虽然没有出现破产原因，但这些企业都面临着非常不利的经济环境，其经济状况也都面临着各种困难。在这种情况下，如果没有政府的一定扶持，单凭市场的缓慢调节，则很可能会导致大面积的企业出现破产原因，并最终破产倒闭。

    事实上在经济危机的情况下，政府是不是要干预、是否要救市已经不再是一个激烈争议的问题，争议的问题是政府在多大程度上进行干预，怎样去干预。在这次全球金融危机下，很多国家都加强了对市场的干预，指定和施行了各种救市计划或经济刺激计划，这将在一定程度上遏制企业大面积的破产。.

    二、减少企业破产所带来的严重不利影响

    企业破产特别是关系重大的企业破产往往会给经济社会带来严重不利影响。金融机构破产会使成千上万的客户遭受重大损失，如果不有效地保护这些客户的利益，将可能产生影响社会稳定的严重问题；况且，还由于金融机构本身的特殊性致使金融机构破产往往会影响经济的基本安全和稳定。公用企业破产可能会造成大范围的居民基本生产、生活的不便和困难，如果不采取适当的措施，也将产生影响社会稳定的严重问题。特大型企业破产，不仅会造成大量的人员失业，影响社会稳定、经济发展和失业人员的基本生活，有些特大型企业破产还会造成广大消费者的巨大损失，如特大型的汽车生产企业破产所造成的售后服务的停止，将给消费者造成巨大损失。

    由于关系重大的企业破产会给经济社会带来严重不利影响，因此，应尽可能避免这类企业的破产。但这并不是说这类企业就不能破产，政府对企业破产的干预必须以市场需求为基本准则，如果确实无法适应市场的竞争规律对效率的要求，则就应该让这类企业破产。但由于这类企业破产所带来的严重不利影响，因此，对这类企业的破产政府需要履行适当职责减少这类企业破产所带来的严重不利影响，如金融机构破产程序前政府实施的行政处置等工作就是为了减少破产所带来的严重不利影响。

    当然对于其他一些企业，尽管不属于关系重大的金融机构、公用企业、特大型企业，但却也可能因其严重的违法而导致其破产后也产生严重的社会问题，如长期拖欠职工的工资和社保费用，劳动保护不足造成职工严重的职业病或工伤，大面积地污染环境，大面积地侵权等。政府部门如平时能严格地依法对这些企业进行监管，则可以减少甚至避免出现这些问题。

    三、打击弃企逃债等各种违法行为

    弃企逃债是现实中经常会出现的现象，特别是在此次金融危机下，我国沿海地区发生的弃企逃债现象更是剧增，尤其集中于外资企业的弃企逃债。弃企逃债行为对国内的债权人和利益相关者来说损失是重大的，而且无法得到救济。在这种情况下，除了人民法院履行适当职责外，还需要政府履行适当职责，保护国内利益相关者的利益，打击弃企逃债等各种违法行为。

    首先，按照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》第18条第19条的规定，弃企逃债者应当对破产企业的债务承当连带责任。但对这些弃企逃债者的责任追究，仅仅依靠破产企业利益相关者的努力并不能充分有效地解决问题，一是单个人的能力和精力有限，二是众多利益相关者之间的协调行动困难，很难组织集团诉讼。因此，政府可以履行适当职责，设立一定的基金并委托有关中介机构组织破产企业各利益相关者进行集团诉讼。

    其次，对于弃企逃债等行为依法构成犯罪的，公安机关应及时立案，追究相关人员的法律责任，保护破产企业利益相关者的利益。

    最后，对于企业尚有财产、印章、账簿资料存在但又无人管理，为维护企业利益相关者的权益，在企业进入破产前，政府有关部门如官方的破产管理部门应及时进行接管。

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