浅议公用企业和特大型企业破产程序前的政府职责
作者： 时间：2014-05-30 阅读次数：2299 次 来自：中国清算网
一、公用企业破产程序前的政府职责
由于公用企业的特殊性，对公用企业的破产要进行一定的限制，必要情况下需要政府采取一定的挽救措施。
各国对公用企业的破产能力规定不一，有的认为公用企业具有破产能力，但对其破产进行一定的限制，如美国的规定；有的认为公用企业不具有破产能力，不适用企业破产程序，而是走其他的特别清理程序，如加拿大的规定。我国新破产法对公用企业的破产能力是持肯定态度的。从积极的方面看，新《破产法》规定了其适用范围是所有的企业法人；从消极的方面看，新《破产法》规定了对国有企业和金融机构破产的特别限制，以及对企业法人以外的其他组织的破产清算的参照适用。但新《破产法》并没有对公用企业的破产作出特别的限制，为了避免公用企业破产所带来的重大不利影响，政府有必要主动采取适当的措施以减少这些不利的影响。
由于美国也是承认公用企业的破产能力的，与我国的制度有些类似，但美国对公用企业破产还是采取了很多特别的限制，我国却没有。另外，美国曾有过特大型公司企业破产的经历，对公用企业破产有着丰富的经验，而我国还没有公用企业破产的经验。因此，我们将主要通过对美国有关公用企业破产的政府职责履行的介绍，以期为我国公用企业破产的政府职责履行提供借鉴。
1，美国公用企业破产程序前的政府职责履行
由于公用企业的极端重要性，同金融机构的破产类似，对公用企业破产政府职责的履行主要集中在公用企业破产程序前，这类似于金融机构破产程序前的危机处理。
美国2001年发生的太平洋天然气和电力公司（以下简称太平洋公司）破产重整案，就是一起特大型公用企业的破产案件，也引发了美国加利福尼亚州（以下简称加州）的电力危机，政府在应对这起危机、挽救该企业的过程中扮演了重要的角色，发挥了积极作用。
太平洋公司是美国加州最大的公用电力公司，但由于各种原因—如发电成本不断迅速提高、政府不当管制、超民主和绿色主义的干扰以及电力市场设计的不健全等，太平洋公司于2000年左右就出现了严重债务危机和经营危机，也导致了加州的电力供应严重不足，出现了多次断电现象。2001年，太平洋公司向加州破产法院提出了破产重整保护申请。2003年12月22日，加利福尼亚区破产法庭法官发布了一个裁定，批准了太平洋公司的重整计划。
无论在太平洋公司破产程序前，还是进入破产程序后，政府都履行了很多职责。首先，对于太平洋公司的经营危机导致的加州电力危机，无论加州政府甚至联邦政府都采取了一系列的措施包括行政命令，保证加州的供电。如联邦政府曾于2000年12月强制命令州外供电商为加州供电；布什总统曾于2001年1月23日签署紧急命令，要求外州的能源公司在2月6日以前向加州的能源公司供应电力和天然气，而此前，克林顿总统也曾签署过几次类似的命令。其次，对于加州的电力危机，加州政府一方面通过对电价的控制和成立管理加州电力的新机构解救危机，另一方面从州政府财政中拿出巨额资金进行行政帮助，如与企业签订合同，向企业购买电力。再次，对于紧缺的电力供应，州政府曾多次通过行政措施轮流限电，保证居民、企业生产、生活的基本正常。最后，在太平洋公司进入破产程序后，由加州公用企业委员会和太平洋公司达成有关债务清偿、公司重整等方面的协议，在此协议的基础上制定重整计划。从这一系列的政府措施来看，在公用企业出现危机时，美国政府的最大目的是挽救危机，尽可能挽救企业，保证居民基本的生活、生产。
2，我国公用企业破产程序前政府的职责履行
我国对公用企业破产并没有作出特别的规定，对公用企业破产的严重不利影响更需要政府发挥积极的作用。
（1）政府有通过给付行政预防公用企业破产清算的职责
公用企业的公益性和自然垄断性，决定了公用企业的产品和服务对于广大民众来说，不仅是非常重要的，影响着他们的基本生产、生活，而且他们对这些产品的服务的需求弹性为零，他们必须需要这些产品和服务；而又由于公用企业的自然垄断性，提供同一产品和服务的公用企业往往只是一家或几家，他们没有更多的选择。由此，一旦公用企业如城市供水企业破产，无疑会影响到人们的基本生活和其他企业或单位的正常运转。因此，在公用企业出现破产原因时，政府应对公用企业进行必要的救助，防止公用企业的破产清算或者依法推动对公用企业的破产保护。
另外，由于上面的原因，企业进入破产程序后，政府对企业继续营业的投入可能会很大，而在企业刚刚出现经营困境时，政府就进行必要的救助，则可能会更加节省社会资源。
因此，对于公用企业，政府在监管其产品和服务的质量、价格以及企业的交易行为的同时，也要对企业的运营情况进行必要的监控，对出现经营困难或者破产原因的企业进行及时的救助，防止企业进入破产程序后救助成本的不断增加。
（2）政府有通过给付行政保持公用企业营业维持的职责
由于公用企业的极端重要性，要保持公用企业营业的维持和连续性，从而保证人们的基本生产、生活和经济社会的基本运行条件。而在破产原因发生后人民法院裁定受理前，企业营业的维持靠企业本身往往已经很难，因此需要政府通过给付行政亲自或者委托其他具有相应资质的企业进行接管、托管，并以资金补助行政的方式进行必要的支持。
（3）政府有通过给付行政清偿公用企业破产债权人债权的职责
当然，这里并不是说所有公用企业破产债权人的债权政府都有清偿的责任，政府是否应清偿公用企业破产债权人的债权，需要区分公用企业破产的具体原因。公用企业破产的具体原因可能是政府的政策性原因，也可能是企业本身的经营决策不当的原因。而如果公用企业破产是由于政府的政策性原因导致的，则对公用企业破产中的债务清偿，政府至少应承当一部分清偿责任。对于非因政策性原因，而是由于公用企业本身的经营决策所导致的破产，则政府没有义务承当公用企业破产的债务清偿责任。
二、特大型企业破产程序前的政府职责
基于特大型企业企业的破产倒闭所带来的严重不利影响，对于特大型企业的破产政府也应履行适当的职责，这些职责主要包括以下两个方面：
1，政府有通过给付行政预防特大型企业破产清算的职责
特大型企业的一个重要特点是规模巨大、员工众多和消费者众多，因此，特大型企业破产清算的影响是非常广的。它不仅会带来大量的人员失业，也会产生大量的债权人，从而也就大大增加了社会的不稳定因素。因此，政府有预防特大型企业破产清算的职责。但是政府对特大型企业的破产预防职责，特别要注意防止企业道德风险行为的增加，防止被特大型企业“绑架”。对特大型企业的破产预防，要兼顾稳定、公平和效率的原则，对确实没有挽救希望、应当进入破产清算程序的，政府应尊重市场竞争机制的调节结果，遵守《企业破产法》的有关规定；对有挽救希望、可以较小的代价实现重整再生的，政府可以在《企业破产法》的有关规定下，依法推动对其进行破产重整。
2，政府有减少特大型企业破产所造成的严重不利影响的职责
一方面，在特大型企业出现破产原因后，很可能会引起企业利益相关者的恐慌与焦急，他们可能会采取一些过激行为，影响市场秩序和社会稳定；另一方面，在特大型企业出现破产原因后，企业可能出现营业的中断，从而可能严重影响消费者的基本生活、生产。因此，政府有减少特大型企业在出现破产原因后所造成的严重不利影响的职责。
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