关于国有企业破产程序中的政府职责探讨
作者： 时间：2014-06-02 阅读次数：4524 次 来自：中国清算网
按照我国《企业破产法》第133条的规定，国有企业的破产有两种类型：一是政策性破产；另一种是一般性破产。政策性破产是按照国务院的有关规定进行破产，而一般的破产则是同其他普通企业一样按照《企业破产法》的规定进行破产。我们将分别论述政府在这两种破产中的职责履行。
1，国有企业破产政府职责履行的必要性
在我国，国有企业是国家经济体系的支柱，关系着我国经济的命脉。其一旦破产倒闭，将会给经济社会带来巨大的负面影响，而这种影响的消除仅仅依靠人民法院和破产管理人是不能充分解决的，再加上国有企业的某些特殊性，所以国家往往对国有企业破产在政策上进行某些照顾，以解决国有企业破产所带来的各种问题，如政策性破产。国有企业的破产需要政府履行适当的职责。
首先，政府履行相应的职责是适应国有企业破产特殊性的一种体现。第一，国有企业破产很大程度上是由于体制等外部原因造成的。国有企业在我国经济发展的过程中曾经起了非常重大的作用，通常是关系国计民生的支柱型企业。但是经济体制的改革使得国有企业债务负担日益加重，自身问题越来越明显地显露出来，同时巨大的社会负担也使国有企业日益呼吸困难。比如，国有企业改革前，国有企业资金的来源和应用，是采用统收统支的模式，由财政统一拨付；但是随着经济体制改革的深入，国家对国有企业也采取了一系列的改革措施，其中一个就是，由财政拨款的方式转变为银行贷款的方式。在这种情形下，国有企业负债水平上升。而且，由于国有企业权属不明确，国有企业财产“所有者”缺位，导致国有企业不仅不能形成有效的激励机制也不能形成有效的约束机制，在日益激烈的市场竞争中败下阵来。第二，国有企业有相当大的一部分还不是真正意义上的法人，没有独立申请破产的能力，必须要受到政府的制约。国有企业的破产申请除由债权人提出外，国有企业的主管部门应同企业协商后再提出破产申请。
其次，政府履行相应的职责能够更好地保障国有企业破产程序的顺利启动。在公有制的经济体制下，国有企业往往背负着过去计划经济体制下所遗留的问题和矛盾，特别是职工的保障、福利和安置等问题尤其突出。但是《企业破产法》的立法目的和立法宗旨在于保障企业顺利退市，债权人的债权得到公平清偿，保障市场竞争机制充分有效地发挥作用。因此，它不能承担安置职工等社会保障功能。但是在国有企业出现破产原因后，如果没有职工安置预案的制定和施行，破产程序的顺利启动和进行也存在着相当大的困难。所以政府在国有企业出现破产原因后，应当履行相应的职责，根据企业本身的情况制定出具有可操作性的职工安置预案并且提供相应的政策和资金帮助，促使国有企业破产程序的顺利启动和进行。
最后，政府履行相应的职责能够为国有企业职工安置问题提供保障。国有企业破产中最重要的问题就是职工安置。许多国有企业是企业办社会、职工低工资的模式，职工对国有企业的依赖程度很高，医院、学校等都由国有企业包办，国有企业已经成为了一个小社会。因此，如果国有企业破产，职工往往无所适从，甚至连最基本的生活都没有了保障。除对人文原则的考虑之外，此时若不妥善地安排国有企业的职工，包括在职职工和已离退休职工，则可能会引发国有企业职工的不满情绪，严重情况下甚至会导致社会的动荡。
我国国有企业的政策性破产所导致的下岗职工不止一个两个，而是成千上万。而国家通过政策性破产不仅充分实现了国有企业的结构创新，激发了国有企业的新活力；还有一点也极为重要，政策性破产解决了1000多万下岗职工的安置问题，这在世界破产法的历史上不敢说是绝后的，至少也是空前的。当然这不是为政策性破产歌功颂德，政策性破产也有其很大的局限性，这是一种历史精神和负责任的态度。另外，由于计划经济体制下的遗留问题，使得职工安置问题往往非常棘手、复杂，涉及的内容方方面面，需要政府各个部门的配合。如社保的转移、档案的移交、职工的再就业等，仅仅依靠人民法院的力量时不够的，政府在发挥自己行政管理职能的同时也拥有大量的资源，能够调动其他相关部门，得到它们的支持。除此之外，政府为国有企业的职工安置能够提供资金的支持，虽然出现破产原因的国有企业会有一定的资产，但是对于解决职工安置问题来说往往是杯水车薪，所以在这种情况下，为了保障国有企业破产程序的是顺利启动，政府必须拿出一部分资金来保障职工安置问题。
2，国有企业政策性破产中的政府职责
我国的国有企业政策性破产最初规定在国发[1994]59号《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》里面。国有企业政策性破产的重要特征就是侧重于对职工债权的保护，将国有破产企业土地使用权的转让所得用于职工债权的清偿，并且职工债权要优于担保债权受偿。国有企业政策性破产基本上是由政府主导，这里简要介绍政府在国有企业政策性破产中的基本工作。
第一，国有企业申请破产前，必须要安置好破产企业职工。而且在实施企业破产中，政府应当采取各种有效措施，妥善安置破产企业职工，保持社会稳定。
第二，破产企业土地使用权的处置。企业依法取得的土地使用权，应当以拍卖或者招标方式为主依法转让，转让所得首先用于破产企业职工安置。
第三，破产企业职工的安置。破产企业所在地的市或者市辖区、县人民政府应当采取专业陪训、介绍就业、生产自救、劳务输出等各种措施，妥善安排破产企业职工重新就业，并保障他们在重新就业前的基本生活需要。同时政府应当鼓励破产企业职工自谋职业，并且在破产企业职工失业期间，依照《国有企业职工待业保险规定》享受失业保险待遇。破产企业离退休职工的离退休费和医疗费由当地社会养老、医疗保险机构负责管理。
第四，濒临破产国有企业的重组。企业所在地的市或者市辖区、县的人民政府可以采取更换企业管理层、改变企业资产经营形式、引导企业组织结构调整等措施，予以重组。企业所在地的市或者市辖区、县的人民政府认为企业不应破产的，应当给予资助或者采取其他措施，帮助企业清偿债务。濒临破产的企业在申请破产前，经持有2/3以上债权额的债权人同意，并经企业所在地的市或者市辖区、县的人民政府批准，可以将企业效益好的部门从企业中分立出来。分立后的企业，应当按照商定的比例承担原企业的债务。
在国有企业政府性破产中政府履行了大量职责，但政府的这些职责履行存在一些不太恰当的地方：
第一，政策性破产导致政府对国有企业破产的干预过多。依照《企业破产法》的有关规定，企业通过破产程序退市是一个法律程序，而不是行政程序。而且国有企业不仅涉及职工、债权人和债务人的关系，还牵涉到中央与地方的关系。破产申请是否受理只应依照法律来处理。但是由于国有企业往往和政府有着千丝万缕的联系，所以国有企业破产申请一般都要经过上级主管部门的批准，破产申请成为政府行为干预的产物。而且在国有企业申请破产之前往往要先安置好企业职工，此时，政府又介入其中，通常会指定一个或者多个企业来接纳破产企业的职工，这种行政行为虽然是出于维护社会稳定、保障弱势群体的利益角度出发，但是也加重了接收企业的负担。
第二，虽然[1994]59号国发文件中要求国有企业破产要首先安置职工，而且国务院也相继制定和施行了政策，如发布了《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》来具体指导国有企业破产中职工安置的问题，但是由于国有企业职工问题的繁杂，政府在一些方面发挥的职责还远远不够。例如，国有破产企业的职工中，相当一部分年龄较大的文化程度又偏低，就业机会也会因此大大降低，政府是否应当采取相应的措施或者设立一些组织或者部门来帮助或者指导他们就业？另外，虽然《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》规定对破产企业资产的变现也很难满足职工的要求。而且由于国有企业缺乏相应的监管机制，资产往往在申请破产之前就会流失，所以是否能建立破产预防机制，在企业出现破产原因苗头时，集中监管防止国有资产流失，以便为进入破产程序后的变卖、清偿打下基础。
3、国有企业一般性破产中的政府职责
我国《企业破产法》第133条规定，在本法实施前国务院规定的期限和范围内的国有企业实施破产的特殊事宜，按照国务院有关规定办理。而国有企业政策性破产在2008年就基本结束，这也就意味着国有企业政策性破产即将或已经退出历史舞台。但这对国有企业破产的特殊性并没有产生太大影响，国有企业政策性破产所有解决的问题一定程度上在国有企业一般性破产中将仍然存在，国有企业一般性破产需要本着渐进的原则进行，需要政府履行适当职责。
第一，国有企业一般性破产要严格依照《企业破产法》的规定进行。在国有企业政策性破产退出之后，对于国有企业的一般性破产应严格适用《企业破产法》的规定。
第二，对困难国有企业的一般性破产政府应实施一定的优惠政策，保障破产企业利益相关者特别是职工的基本权益。国有企业破产的问题很大程度上是职工安置的问题，如上文所述，由于国有企业低工资、高福利的企业办社会的模式以及国有企业职工长期以来对国家的超额贡献，使得国有企业破产后对职工的不利影响最大。因此，对困难国有企业的一般性破产，政府应在不违背《企业破产法》的前提下实施一定的优惠政策，例如，对职工工资工龄的计算实施一定的优惠。
第三，政府应设立国有企业一般性破产的专项基金，对影响重大、造成严重不利影响的困难国有企业的一般性破产进行适当救助，保障职工基本权益，维护社会稳定。
第四，对国有企业破产重组中的审批、国有资产的处置等，政府应建立一套合理的制度，既保障破产程序的顺利进行，又防止国有资产的流失。
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