论商业银行的破产原因及破产程序的启动

    2、银行监管机构与检察官

    为避免单个债权人提出没有充分依据的破产请求，奥地利《银行法》第82条第4款规定，只有监管机构有权对银行提起破产之诉。根据德国《银行法》第46条（b）和卢森堡《金融机构法》第61条第1款的规定，仅授权检察官或银行监管机构提起破产司法程序。

    3、存款保险机构启动商业银行破产程序

    存款保险制度，是指在要保机构或参加存款保险机构发生财务困难时，对因此受损失的存款人补偿一定金额的制度。存款保险机构设立的目的是为了在个别银行倒闭后，对小额存款人进行赔偿，而不包括大额存款人和其他债权人（其他同业存款人，如其他银行或者保险公司）。存款保险机构的主要目标是确保投保商业银行存款人的存款安全、维持公众对商业银行体系的信心、支持完整的金融产业架构体系。由于存款保险机构在商业银行发生支付不能等财务危机时，需代为支付其全部或者一定范围内的存款，因此商业银行是否濒临破产、有无挽救希望与存款保险机构利益相关，这使其不得不密切关注商业银行的资产状况。与普通债权人相比，存款保险机构具有必要的财力和能力了解商业银行的资产情况，并对其是否出现破产风险作出判断。因此，在美国的立法中，存款保险机构是启动和主导商业银行破产程序的重要主体。鉴于银行大部分的债务都是存款债务，存款保险机构在赔付存款后就成了破产银行的最大债权人；如果存款在破产中享有优先权，那么存款保险机构就会成为优先债权人。有人就质疑存款保险机构作为接管人和保险人的双重角色是否会导致利益冲突。有鉴于此，管理银行破产的职责就不能单独授予存款保险机构，银行监管机构和其他公共机构也应当被授予启动银行破产程序的权利。

    （二）我国商业银行破产申请权人的理论解释与立法建议

    1、银行监管机构的破产申请与债务人受限的破产申请权

    根据《企业破产法》第134条的规定，银监会是提出商业银行重整或者破产清算的申请权人。鉴于银行监管机构对商业银行拥有颁发许可证和监管的权力，因此由其决定是否对陷入财务困境的商业银行进行行政清理或者提出破产申请是完全恰当的。同时，根据《商业银行法》第71条的规定，商业银行不能支付到期债务，经国务院银行业监督管理机构同意，由人民法院依法宣告其破产。该条并没有明说由谁向法院申请，但从文义上不难看出，该条所指的破产申请人应该是商业银行即债务人本人。即商业银行作为债务人有受限制的破产申请权。限制来自于两方面：该申请必须经过银监会同意，这是申请的必经前置程序。另外该申请从字面上看仅适用于破产清算程序，不适用破产和解和破产重整程序。《商业银行法》这一规定比《企业破产法》所规定的范围窄，于是就产生了法律适用上的冲突问题。《企业破产法》是新法，《商业银行法》是旧法，如果按照“新法优于旧法”的原则，就应适用《企业破产法》；但另一方面，《商业银行法》较《企业破产法》是特别法，按照“特别法优于一般法”的原则，则应适用《商业银行法》。该冲突应由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会进行立法解释以解决，由于国务院制定金融机构破产实施办法来自于全国人大常委会的立法授权，所以该实施办法可以对该问题作出规定。

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