池伟宏：论重整计划的制定
作者： 时间：2017-09-18 阅读次数：11188 次 来自：中国清算网
三、债权人的重整计划协商谈判权及单独的制定权
重整计划是债务人、债权人等各方利害关系人协商达成的方案，协商谈判的目的是制定能够获得债权人广泛支持的重整计划，在债权人会议中得以多数决方式获得通过。所以，即使未明文规定，债权人在管理人或自行管理的债务人在重整计划制定过程中的参与权、协商和谈判权不存争议。不过，由于信息不对称或者人数过多的原因，全体债权人都以自己的名义参与重整计划的谈判和协商不具有可行性，在注重机构法律地位的中国法律文化背景下，《企业破产法》也无例外地将债权人会议和债权人委员会设定为债权人行使权利的组织。除债权申报以及表决权等个体权利之外，债权人在破产程序中对公共事项行使权利均需要通过债权人会议决议或者债权人委员会才能行使权利。[22]因此，债权人会议主席或者债权人委员会作为代表参与重整计划的协商和谈判更具合理性和可行性。当然法律没有对这些机构的重整计划协商和谈判权作出明确的规定，但是笔者认为，实践中可以尝试推行和操作如下方法：
（一）债权人会议主席
《企业破产法》第六十条规定，“债权人会议设主席一人，由人民法院从有表决权的债权人中指定。债权人会议主席主持债权人会议。”上述规定并未明确债权人会议主席享有代表债权人会议行使对程序和管理人的监督权及其他职权（参见《企业破产法》第61条1款3项）。如果未成立债权人委员会，债权人会议主席（一般由债权金额最大的债权人担任）是否可以代表债权人会议行使监督权？实践中，债权人会议在重整程序中通常仅召开两次，第一次债权人会议通常以核查债权为主，第二次债权人会议以表决重整计划草案为主。而在两次债权人会议的休会期间，在不成立债权人委员会的案件中，如果不赋予债权人会议主席代表债权人会议行使监督权，则管理人和自行管理债务人工作处于无债权人会议监督的真空期，不利于债权人利益。因此，从实务需求出发，法院可以赋予债权人会议主席代表债权人会议行使监督权，从而有效保障债权人对重整计划的协商和谈判权。例如，笔者参与的东北特钢集团重整案中，法院首次在指定债权人会议主席决定书中明确债权人会议主席有权监督管理人重整工作。[23]
（二）债权人委员会
1. 债权人委员会职权的扩大
债权人委员会由不超过九人的有表决权债权人组成。债权人委员会作为常设机构，能否对管理人和自行管理中的债务人履行职责中的专业问题行使监督权，尤其对重整计划制定行使协商和谈判权，是实现债权人利益保护的关键。在美国，参与美国《破产法典》第11章重整程序的除了经管债务人、托管人以及监察员外，还有由各种债权人和股权持有人组成的委员会。这些法定委员会在重整程序中有权进行各种重要交涉，有权与托管人和经管债务人有权参与制订重整计划并就其接受或者否决向债权人或者利害关系人提出建议，基于这些权利，委员会在重整程序中起着举足轻重的作用。[24]随着债权人的程序参与意识的提高，美国的债权人委员会制度近期在中国破产界深受关注。关键问题是，在中国当前立法框架之下，如何去解释和强化债权人委员会的职权和作用。
《企业破产法》第67条规定，“债权人会议可以决定设立债权人委员会第68条规定，债权人委员会行使下列职权：（一）监督债务人财产的管理和处分；（二）监督破产财产分配；（三）提议召开债权人会议；（四）债权人会议委托的其他职权。”可见，《企业破产法》规定的债权人委员会与美国《破产法典》第11章中的债权人委员会相比有重要的不同点：美国《破产法典》第11章程序中，受托人须在重整程序被提起后迅速地（通常是在30日内）委任无担保债权人委员会委员；中国破产程序中，债权人委员会在破产清算、重整程序、和解程序中均是任意性设立，并且是否成立债权人委员会由债权人会议决议的形式作出决定（《企业破产法》第67条第１款）。其次，中国破产程序中的债权人委员会的权利来源于债权人会议。[25]除此之外，《企业破产法》的体系中，对债权人委员会的议事规则，债权人委员会如何行使重整程序相关事项的决定权、谈判权和监督权也无明文规定。实践中更多的案例是由管理人将债权人委员会有关事项事先提交债权人会议表决通过决议的方式解决职权问题。这种立法和司法现状导致债权人委员会的作用严重受到限制，债权人委员会因为无明确的法律依据，实际上对是否继续营业等商业问题无法行使决定权，对管理人或自行管理中的债务人履行职责中的专业问题无法行使监督权，对重整计划的制定无法行使谈判权。
事实上，《企业破产法》第68条最后一项规定，债权人委员会可以行使“债权人会议委托的其他职权”，结合《企业破产法》第61条关于债权人会议可以行使“人民法院认为应当由债权人会议行使的其他职权”的规定，笔者认为，可以解释为法院可以决定或者扩大债权人会议的职权，进一步可以决定或者扩大债权人委员会的职权。实践中，至今未见法院扩大解释第68条的案例，笔者建议最高人民法院在司法解释中扩大解释债权人委员会的有关规定，明确债权人委员会的选任机制、组成和职权，以实现债权人委员会在重整计划制定过程中的参与权、协商和谈判权、债权人则通过债权人委员会表达自己的意愿和诉求。
2. 庭外债委会与庭内债委会的衔接
如前所述，法院受理破产后，只有在第一次债权人会议之后才能成立债权人委员会。但是，这一做法对于债权人委员会尽早参与和行使重整计划制定的谈判权非常不利，同时也严重阻碍了债权人对是否采用自行管理模式这一重要事项发表意见的机会。2016年7月，中国银监会发布了《关于做好银行业金融机构债权人委员会有关工作的通知》，要求金融机构在困难企业债务重组时应当成立金融机构债权人委员会。此后，大型企业的重整程序启动前成立金融机构债权人委员会的案例开始越来越多。笔者认为，作为实务中的制度创新，法院可以尝试以裁定方式允许庭外成立的债权人委员会直接转为法庭内债权人委员会参与破产程序。其次，在将来的立法中，可借鉴美国《破产法典》，在《企业破产法》中作出明文规定，规定破产申请受理后的一个月等早期期限内即可义务性或任意性成立债权人委员会，并进一步探讨允许将债权人委员会聘请法律顾问和财务顾问而产生的必要经费作为共益债务等激励债权人委员会行使权利的措施。
（三）债权人单独的重整计划制定权
是否应当赋予债权人等其他利害关系人单独的重整计划制定权？比较法上采肯定的立法体例也不鲜见。美国《破产法典》第11章中，重整方案通常是由债务人提出来的。但债务人在120天的专有期间终结之内未提出重整计划并未获得延长之后，债权人、各种债权人委员会、股东等其他有利害关系的当事人也可以提出重整方案（美国《破产法典》第1121条）。[26]日本《公司更生法》第184条规定，除了负有提出重整计划义务的管理人，债务人、债权人以及股东都拥有提出重整计划的权利。[27]因此，从立法论角度，需要讨论《企业破产法》是否应当赋予类似上述外国破产法中债权人等利害关系人单独的重整计划制定权之问题。
关于这一问题，有观点认为，为更好地实现各方利益，增加重整成功率，《企业破产法》应当允许债权人、股东甚至新出资人制定重整计划。[28]笔者认为，针对债权人，从法理角度而言，应当确立债权人意思自治原则，既然破产程序中的重大事项均由债权人会议以决议的方式通过决定，则重整计划的制定权应当赋予债权人。但是，从实务操作角度，笔者认为，基于以下三点理由应当慎重考虑扩大重整计划制定主体，问题的解决应当更多地借助于上文所述的债权人协商和谈判权的完善。第一，债权人在重整程序中不同类别有不同诉求，个别债权人难以代表全体债权人的共同利益，债权人也很难准确掌握经营管理信息，对未来企业的盈利很难做出准确判断。当然该弊病某种程度上也许可以通过赋予债权人委员会制定权的方式予以解决。但是，各类债权人在重整程序中虽然貌似在同一利益阵营中，实际上存在不同的利益诉求，例如担保债权人组关注担保物价值和重整成功可能性，获得全额清偿的愿望更强烈；无担保债权组当然也希望获得全额清偿，但多数情况下在担保债权、优先债权等获得完全清偿之后才能获得清偿，于是希望减少担保债权的清偿，留出更多债务人财产，增加其获得清偿的机会。由此，难免导致债权人委员会协调各方制定重整计划效率低和程序拖延的现象。第二，债务人作为重整成功的最大受益者，具有更强的申请重整动力，如果赋予利益对立的债权人等重整计划制定权，则债务人将担心失去控制重整权而导致申请重整的积极性受挫，不利于实现其早期重整申请。第三，赋予多方关系人重整计划制定权，还会导致债权人提交多份重整计划而导致矛盾冲突或需要选定付诸于表决的重整计划而导致的程序的复杂化等诸多问题。
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