审理破产案件适用法律问题研究

      摘要：《中华人民共和国企业破产法》于2006年8月27日颁布，2007年6月1日施行。该法自施行以来，各级人民法院依法审理了大量的企业破产案件。在完善市场经济制度、深化国有企业改革、保护债权人和债务人的合法权益等方面发挥了重要的作用。但是通过近几年来的审判实践，也逐渐暴露出该法在适用过程中所存在的一些问题和立法上的空白，急需进行探讨和研究，从理论和实践应用上进一步完善，使之更好地服务于社会，服务于市场经济建设。近几年各级政府的行政工作重心转移，各级法院所受理的企业破产案件也大幅度减少。许多地方政府只重发展，只处理诸如职工安置等影响地方社会稳定因素的问题，把债务的消灭、破产财产的分配、管理人的设立、解散及诉讼活动等法律事务和实体处理问题都推给了人民法院。各级法院过去专门从事企业破产案件审理工作的审判人员也大多离开这一岗位。导致这些实际应用问题均没有从理论上进行认真地研讨。本文拟从三个方面对《破产法》适用问题进行论述并对制度设计上的缺陷提出补充修改建议：一、新破产法对我国破产制度的影响；二、当前审理破产案件适用法律的现状和实践中存在的问题；三、对完善破产清算制度的思考及建议。

    一、新破产法对我国破产制度的创新和发展

    1986年颁布的《企业破产法》受“计划经济”的认识局限和缺乏破产实践经验等主客观条件的限制，该法从指导思想到具体内容均不适应建立社会主义市场经济体制的需要。因此，从1994年3月起，全国人大就着手新破产法的起草工作，历经12年的时间，新破产法于2006年终得以通过。虽然这部破产法仍然存在着诸多不完善之处，但相对86年的破产法而言，已经实现了许多制度上的创新和发展。

    （一）消除多层次破产的格局，扩大了破产法的适用范围

    根据我国1986年12月颁布的《企业破产法》规定，企业破产法适用于全民所有制企业即国有企业。由于旧破产法仅适用于国有企业，不能适应改革经济的发展需要。1991年颁布的《民事诉讼法》第199条和第206条以及最高人民法院《关于适用民事诉讼法若干问题的意见》第240条规定的“企业法人破产还债程序”适用于全民所有制（即非国有）的企业法人，包括具有法人资格的集体企业、联营企业、私人企业以及设在中国领域内的中外合资经营企业、中外合作经营企业和外资企业等。以上的法律规定，是根据所有制的不同来确定适用不同破产法律。这一区分标准本身就存在很大问题。后来，由于国有银行商业化的需要，必须对国有商业银行的破产问题进行规范，依《商业银行法》的规定，金融企业的破产优选适用《商业银行法》第七十一条的规定。由于以上三个法律在企业破产的操作及破产案件的审理及程序方面的规定实践性和操作性较差，最高人民法院先后于1991年、2002年颁布了《关于贯彻实行中华人民共和国破产法若干问题的意见》和《关于审理企业破产案件若干问题的规定》。一些地方如深圳，也颁布了地方的破产条例。在国有企业的破产进程中，国务院的有关文件同样发挥着重要影响。这样，在中国形成了法律、法规、司法解释、地方条例、中央政策和地方政策多层次的破产制度结构。这些制度之间的规定并不完全一致，有些甚至存在冲突和矛盾，妨碍了统一的破产制度的形成，不利于市场经济竞争机制的健康发展。

新破产法打破了因企业所有制差异，企业所属差异而形成的多法适用的局面，规定所有无清偿能力的企业均统一适用破产法。

    （二）确立统一的破产标准，对所有企业法人适用统一的破产原因

    使用破产程序所依据的特定事实，为破产原因。严格的讲，破产原因是法律据以宣告债务人破产的唯一根据，以债务人不能清偿债务为客观标准。我国旧破产法采用复合规定，即以多项事实组成破产原因，依据旧《企业破产法》第三条的规定，“企业因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的，依照本法规定宣告破产”。这种规定使破产原因多元化、复杂化。如果企业只是不能清偿到期债务，但没有达到严重亏损的地步;或已经严重亏损，但却不是因为经营管理不善造成的，法院便不能宣告债务人破产。

    这种多元结构的破产原因，为人民法院审理破产案件设置了诸多障碍。因为依照破产法，经营管理不善、严重亏损、不能清偿到期债务三者在破产程序中均为事实认定问题而非法律认定问题。这大大增加了法院审理破产案件的负担，使法院难以把握经营管理不善、严重亏损和不能清偿到期债务之间的微妙关系，从而适当的裁决。这也为不能清偿到期债务的债务人提供了对抗债权人对其破产申请的广泛借口。而《民事诉讼法》第十九章将非国有企业法人的破产原因规定为严重亏损并且不能清偿到期债务。这一破产原因相对于国有企业而言，较为宽松，也更易于人民法院进行认定。相比而言，虽然《公司法》第188条将公司财产不足清偿债务作为企业破产的唯一原因，但公司破产仍须适用《企业破产法》规定的破产原因规定。综上，旧破产法关于破产原因的标准存在弊端，客观上造成了人民法院受理、认定破产案件的巨大困难。

    新破产法第2条将破产原因统一确定为企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力。这一标准虽然仍存在一定缺陷，但相对于旧的破产法已有巨大进步。新法打破了旧法对于不同性质的企业法人适用不同破产原因的格局，对所有的企业法人都适用统一的破产原因，即企业法人不能清偿到期债务并且资产不足以清偿全部债务或者不能清偿到期债务并且明显缺乏清偿能力这一选择性破产原因标准。

由此可见，新法关于破产原因的规定体现了我国市场经济体制下对于不同所有制性质的主体进行同等关注和保护的要求，有助于市场经济运行规律的有效发挥，有利于促进有序、健康和稳定的市场经济秩序的形成。

    （三）引进破产管理人制度，确立破产管理人中心主义

    破产管理人是指在破产程序中负责破产财产的管理、处分、业务经营以及破产方案拟定和执行的专门机构。一般说来，自破产宣告开始，为了保护债权人利益，避免破产企业任意处分破产财产，应当立刻组织一个地位独特的，既为债权人利益而工作，但又不代表债权人的破产管理人。正如《企业破产法》第二十二条、二十三条所规定的破产管理人的指定、报酬确定及更换均由人民法院而非债权人规定。

    破产管理人是以自己的名义为破产人的权利义务提起诉讼，当他人向破产人提起诉讼时，以破产管理人为合法的被告，诉讼结果由破产人承担。破产管理人虽然对外代表破产人，但他于破产人之间并非民法上的代理关系，破产管理人并不是破产人的代理人。因为破产管理人的代理权并非破产人而是由法院赋予，破产管理人不向破产人负责而是向人民法院负责。新破产法第二十三条规定，管理人依照本法规定执行职务，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。

    旧破产法将破产管理人称为清算组，一般认为这是不妥当的。因为清算组概念源于企业、公司法中对清算机构的称谓，在破产法中使用仅强调其清算活动，不能充分体现出其在破产程序中的功能，可能使人对破产程序与企业解散清算程序产生混淆。。我国原有的破产清算管理制度具有浓厚的行政色彩，管理人的部分职权由人民法院作出破产宣告后成立的清算组承担，这种规定造成了人民法院受理破产申请后到作出破产宣告之前这段时间内债务人财产无人管理的空白状态，不利于债务人财产的保全，更不利于对债权人利益的保护。同时，清算组的成员主要是政府有关部门的人员组成的，带有浓厚的政府干预色彩。而且，在破产程序中，法院和债权人会议因时间精力有限，无法承担对债务人企业进行日常管理的任务，此外，他们缺乏必要的知识和技能，难以对债务人财产的清理、保管、估价以及企业未来的再生产提出切实可行的方案。

    新破产法专章规定了破产管理人制度，用8个条文较为详尽地规定了破产管理人的产生办法、法律地位、资格、职责。从而确定了破产管理人中心主义。破产管理人可以全程参与破产过程，对债务人企业进行日常管理，并且利用他们的专业知识和技能，提出针对性的财产分配和重整方案，债权人会议和管理人之间可以实现有利的专业分工，提高破产过程的效率。同时，管理人还可以相应减轻人民法院的责任或负担，人民法院参与破产程序的事项应该集中于程序方面，而非管理人应为的事务性工作上。

    （四）规定破产重整制度，挽救有再生希望的破产企业，促进社会和谐发展

    重整是指对已具破产原因或有破产原因之虞而又有再生希望的债务人实施的挽救其生存的积极程序。旧企业破产法第十七条也对企业重整作出了规定，企业由债权人申请破产的，在人民法院受理案件后3个月内，被申请破产的企业的上级主管部门可以申请对企业进行整顿，整顿的期限不超过两年。这一规定过于简单，缺乏可操作性。另外，债权人并没有对企业进行重整的权利，重整是由破产企业的上级主管部门提出。而且如果债权人与债务人欲行和解，不能直接进入和解程序。这样规定，实际上是将和解制度和重整制度合在一起，从而使两种制度的功效大打折扣。

    新破产法借鉴了国外破产法的经验，在第八章规定了重整制度，规定了重整的申请、审查、重整期间的营业、重整计划的制定、批准重整计划的执行以及重整与其他程序的转换等方面内容。

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