审理破产案件适用法律问题研究

    二、破产案件适用法律的现状和实践中存在的问题

    （一）法人破产重复审批的现象依然存在，出现双重标准

    新破产法将调整范围扩大到所有企业和商自然人，改变了原企业破产法只适用于国有企业，其他企业和商自然人破产于法无据的现状。但第134条同时又对金融机构破产做出特别规定：商业银行、证劵公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监管管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。该条第二款还规定：金融机构实施破产的，国务院可以依据本法和其他有关法律的规定制定实施办法。

     根据该条规定的内容可以看出，国家对金融机构实施破产的采取的是限制准入制度，形成破产法以外企业破产准入的“双重标准”。

    （二）地方政府用其他形式代替破产清算，使破产制度成为纸上谈兵

    上世纪九十年代中期，为建立企业竞争淘汰机制，一些地方政府在国务院统一领导部署下，对改革开放时期发展起来的一些企业实行了兼并，对少数经济效益不好的企业实行了关、并、转的行政措施，以求达到改善企业经营管理、提高经济效益的目的。

    这些措施在不适用破产法的情况下确实起到了一定的调整作用。但是也引发一些不容忽视的副作用，尤其是在消灭企业债务、解决企业亏损、企业职工安置等问题上留下了大量的隐患。企业的关停并转导致大量的企业没有进入破产程序而“隐身退出”，从表面上看企业的主体资格依然存在，但实际上实体权利已名存实亡，债务包袱虽然由兼并后的新企业背着，但又不具备清偿债务的实际能力和主体资格，在权利的和解、放弃、转让及财务手续上很难处理，尤其是进入诉讼程序后，人民法院对这类案件的审理和执行都大费精力，不论是审理环节还是执行环节都要为主体资格问题上反复进行调查，然后作出裁定，造成了当事人的讼累，使当事人对法律失去信心和耐心。更有甚者，一些地方政府在关停并转中将企业资产划转给其他企业，留下空壳企业应付债务，严重损害了债务人和债权人的合法权益。这是在有现成破产制度，各级政府没有充分发挥破产法应有的功效和作用，滥用行政管理权、法外施政所导致的后果。

    （三）政府直接行政干预破产清算，导致破产案件终结困难

    行政干预破产是指政府利用行政管理权和担任清算机构负责人之机，以自己的意志对破产程序施加影响或误导清算程序正常进行的行为。政府对企业破产的这种行政干预，在目前我国的社会环境下，若仅从其客观作用上讲，包括正向与反向两方面。一方面政府的行政干预使破产企业职工安置、银行贷款呆坏账的核销处理，以及涉及政府有关部门的一些问题能够较为顺利的解决，有促于破产案件的审理。另一方面，政府的行政干预严重侵害了人民法院的审判权力，并由此产生错误的法律导向，使破产程序由司法程序变成了行政程序。

    目前，我国破产法律制度的实施环境不够健全，是导致政府进行行政干预的客观原因，但一些人在思想观念上未能适应市场经济破产制度的要求，对破产法在市场经济中的法律调整机制缺乏正确、充分的认识，以实用主义的态度对待破产，把其当作解决政府困难，解决企业亏损、安置下岗职工、逃避债务、甩掉包袱的一种由债权人付费买单的廉价手段，则是某些政府机构进行不公正行政干预的主要原因。

    （四）没规定具体的清算和审理期限，破产清算时间过长

    笔者所在法院目前未能审结的国有企业破产案件从受理到至今多数均超过十年以上。究其原因，许多情况都处于“等”的状态，有的是在等管理人或清算组更换到位，有的是在等纠纷诉讼裁判执行到位，有的则在等资产处置、变现到位，更有的是在等企业行政主管部门的某项决策、批复到位。这些原因直接导致了破产程序终结的无期限性，使广大的债权人利益得不到及时保护，被迫焦急等待或放弃。因此迫切需要法院和管理人在清算和个案裁判上加以时间限制。

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