论法院对破产管理人的监督与管理

    （三）、管理人怠于履职，不服法院管理和监督

    在一些国有企业实施破产时，所指定的清算组组长或管理人负责人多来自政府推荐的企业的上级管理机关或部门的人员，他们在处理破产事务时，往往站在本单位下属企业即债务人的利益角度，而不是站在中立立场上处理事务，在盲目保护债务人利益的同时却损害了债权人的合法权益。[17]特别是政策性破产企业，管理人员多产生于它的上级机关或企业，形成自己破“自己”的局面，破产事务不透明，借国家政策，向国家申请大量资金，在充分保护企业职工利益的前提下，结余大量资金归上级机关或企业留用，国有资产大幅流失，譬如有同属于一个集团的两家矿山企业，因“资源枯竭”被国务院批准实施政策性破产，两企业管理人共向国家申请破产资金达七亿元，安置完职工后，结余款项一亿余元归集团留用。上述两种情况类似于“地方保护”，一些管理人成立后，在行使管理权的同时，处于这样那样的利益考虑，放慢破产进程，怠于履行职务，对法院的监督与管理置若罔闻，在损害其他破产当事人利益的同时，也使得企业破产久拖不决。

    在非国有企业破产中，牵涉到管理人的报酬等切身利益，加之，管理人还拥有决定日常开支的权力，管理人往往会从狭隘的私利出发，怠于履职，拖延破产时间，延缓破产进程，这些都存在着法院管理和监督的不足。

     （四）、一些地方政府过多插手管理人事务，法院被相对边缘化

     这些情况大多存在于县、区域国有企业的破产中。近年来，某县陆续对域内的十几家国有企业实施破产，在地方党委政府看来，国有企业是地方政府的，这些企业破产完全是政府的事情。我国破产管理人（清算组）在组成方式上体现浓厚的行政干预色彩。按照《企业破产法(试行)》和有关司法解释规定来看，清算组由“人民法院，同级人民政府从企业上级主管部门，政府财政、工商行政管理、计委、审计、税务、物价、劳动、人事等部门和专业人员中用公函指定组成”。其组成方式类似政府联合办公，且多数单位出于本部门利益考虑，将本单位一些业务素质不强的清闲人员派出参加清算组，这显然导致清算组成员整体素质偏低，并且这种政府联合办公方式也使得破产程序难以按照市场经济的原则来操作，而多数成为政府各部门协调的产物。这种清算组所行使的职能，实质上是政府对经济生活的直接干预，这与我国目前的经济体制改革显然是不相符合的。企业的上级主管部门往往与破产企业有着一定的经济利益联系，由上级主管部门成为清算组的重要成员，往往导致地方保护主义，偏离了保护债权人合法利益的目标。清算组的重大问题由政府直接决策，导致人民法院沦为政府的办事机构，严重影响了人民法院的中立地位。基于此，地方党委指派一位县领导主管这一批企业的破产事务，另外为每一个企业指派一位县领导具体联系指导破产事宜，管理人又是从县辖行政机关中指定的在职干部，这样一来，一套行政管理模式就使用在破产案件之中，县里在财政部门成立机构对所有县域破产企业的破产财产和破产经费实行统管，几乎所有破产事务都纳入到行政领导之下，法院被边缘化，几乎成为随时听从调遣的行政机关，在县领导的统一指挥下实施破产。当地政府完全掌管着破产案件的进程和走向，企业职工、债权人的利益很难得到充分有效的保护。

    （五）、管理人职能相对弱化，安置职工几成空文

    在经济市场化的今天，国有企业通过改制、重组、破产等形式，改变企业的国有性质。在实施破产的企业中，内地企业破产大多以国企为主，主导国企破产的地方政府除领导管理人处理破产事务外，还肩负着安置企业职工的重任，这也正是在组成管理人或清算组时从政府有关机关中指定成员的原因之一。但是，在市场经济体制下，国有企业数量大幅减少，企业竞争日趋激烈，社会成员就业形势不容乐观，在此情形下，对破产企业职工进行安置将变得极为困难，管理人更是无能为力，当企业破产时，对职工的安置，也仅仅变成将资产变现后对职工劳动债权、各类社会保险金等职工切身权益的实现上，然后将职工送入社会再就业中心了事，没有真正实现安置职工之初衷。

    （六）、债权人对于破产财产的零分配

    破产法中规定，拟定和执行破产分配方案是管理人的重要职责，也是实现破产目的的重要手段，但是，破产法未就法院对于管理人在破产分配方面不尽信义义务并承担信义责任作出规定。

    破产法的主要职责之一就是保护债权人的合法利益，实践中，除了职工的劳动债权以及享有优先受偿权能得以实现外，作为破产财产分配顺序中的第三顺序即对于一般债权人的分配率一般为零。管理人往往不屑较大的一般债权数额，怠于保护一般债权人的利益，利用会计技术调高破产经费、破产不可预见费用，甚至第一分配顺序的数额，使得第三顺序无钱可分，一般债权人的利益无法实现。以三门峡市区为例，近年来，十几家破产企业在破产过程中，第三顺序有财产分配的仅仅有一家，分配率仅为15%。对于此种情况，管理人已经严重违背了其信义义务，法院应通过对管理人的管理和监督，追究其信义责任，维护债权人的利益。

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