论破产法中的管理人制度

    三、完善我国破产管理人制度的思考

    （一）管理人的职业化思考

    破产程序的复杂性与技术性要求破产管理人有较高的职业素质如果有不合格的机构或人员滥竽充数在破产管理人行列，不仅无法公平合理的对债务人有限的破产财产进行分配，而且会使破产程序的合理性大打折扣。破产清算程序是一项综合性的复杂业务，大量的法律事务与非法律事务交织在一起，对破产管理人的素质能力的要求甚至高于一般的律师、会计师、经理人员等。因此，笔者认为，建立相应的破产管理人资格制度非常必要。有的学者建议可以建立像司法考试制度， 注册会计师考试制度一样的破产管理人考试制度，培养一支带有综合性素质的专业队伍。但是，从目前的实际情况来看，建立健全该项考试及选拔制度有一定的难度。原因在于破产管理人考试制度仅仅选拔出的是具有在破产管理上具有高度职业化的专门人才，不能广泛适用于其它经济业务行业之中。像司法考试制度、注册会计师制度是基于广阔的市场经济发展需要，其选拔出来的专门人才能够充分在相关经济业务行业中大显身手。而针对破产管理人专门建立的考试选拔制度仅仅面向于破产管理人这一狭小方面。伴随我国经济快速发展，市场前景对这一专门人才的需要仅限定于一个特定范围之内，因而这一制度似有头疼医头脚疼医脚的弊端。所以，笔者认为对于管理人的职业化还应从现有的组成方式入手，以律师、会计师、经理人员为基本构成模式。

    （二）建立健全管理人监督机制 

    无论是法院、债权人会议还是债权人委员会对管理人的监督, 都存有各自的弱点。首先, 法院肩负着繁重的审判任务, 一方面难以对破产管理中大量的法律和非法律事务有效监督, 另一方面也不符合法院专司审判的权限划分体制。其次, 债权人会议行使监督权也存在先天不足：一是债权人会议是会议体机构, 无法对破产清算实施日常监督；二是召开债权人会议耗时、费资、频繁召开既不经济又不利于破产程序的顺利进行。再次，债权人委员会的委员们都有各自的日常工作, 也不大可能对管理人实施日常性的监督。针对此种问题，有学者提出，我国应参照美国、英国等多数国家的立法例，在司法部内设一个常设管理机构破产事务管理局或者是一个常设破产管理人管理办公室，同时在各省设立相应的垂直领导的分支机构。破产事务管理局的工作人员属于国家公务员，专门管理破产案件和破产管理人，其经费来源于国家财政预算。同时应该遵循各国的司法实践经验，进行破产管理人职业化建设，建立完善、具体、有效的监督措施，使监督主体明了其监督职责的内容, 使监督工作有章可循。 

笔者认为，上述提议有其合理之处。但问题在于在司法部设立的这种机构在司法实践中难以实行。理由如下：第一，司法部不同于法院等审判机构，也不可能出台类似于司法解释等进行业务指导。如果仅仅以下发文件的形式提供参考意见，未免难以脱离干涉司法之嫌。第二，正如本文上述部分提到的理由，市场经济快速发展中出现的种种问题不能以头疼医头脚疼医脚的办法解决，建立专门的行政机构须经全国人大及其常委会在行政机构组织法中通过此项专门决议，而这与国家政策中对于精简行政办事机构的大原则不相符合，此种设想实乃空中楼阁。我们认为，对于管理人监督机制的执行完全可以在现有的审判机构体系中予以解决，这与现有立法指导思想中的职权主义原则完全相符。

    （三） 完善管理人民事责任的相关规定

    新破产法对于管理人制度的规定可以说是立法的进步，但新法中仅对管理人勤勉义务作出了规定，而对管理人在民事责任方面的立法仍有缺失。因此，我们认为依据现行民法的基本原则和法律规定，可以从以下几方面着手给予完善：

    1.管理人民事责任的性质应归于一般侵权责任，即归责原则适用过错原则。管理人因主观过失而致利害关系人损害的, 就应当承担赔偿责任。当然，管理人可以证明其没有过错而免责。

    2.法律应明确规定管理人民事责任的承担形式，具体为返还财产、 恢复原状、 赔偿损失三种责任形式。

    3.在存在数个管理人的情形下,倘若破产程序进行中的事务是由其中一个管理人执行，那么就由造成损失的该管理人承担民事责任；在数个管理人共同执行的情况下，则由所有的管理人承担连带责任。

    最后，从更深远的立法预期上，笔者认为，一方面在现有的制度下，管理人尽可能地从律师、会计师、经理人等具有专业知识的人才中选任，在条件成熟时甚至可以在律师事务所或会计师事务所专门培养此方面的专业人才。另一方面，要建立高素质高标准的破产管理人中介机构，并将这一选任完全交由市场优胜劣汰机制决定，既能避免滋生腐败又能兼顾效率，从而保证破产清算工作的公正高效。

【注】齐章安,男,本科,西北政法大学副教授。

            金页善，女，硕士研究生，西安市中级人民法院，司法技术室主任。

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