检视与反思：当前破产管理人监督制度存在的弊端及完善建议

    摘要：破产管理人在破产程序中权责重大，直接关乎整个破产程序的合理运行，有必要科学严谨的监督管理，以防止其权利的滥用或不作为。针对我国破产管理人监督体系存在的监督机制流于形式、监督措施空泛乏力、监督法规存在漏洞等现实问题，结合国外法治国家的先进经验和科学做法，建议我国采取强化法院监督力度、细化监督措施，增设专门破产监督人、设立财产担保制度、健全归责惩处机制等措施，进一步规范和完善现有的破产管理人监督机制。

   关键词：破产管理人   监督主体   监督措施   

    破产管理人作为破产程序的主体执行者，享有从破产程序开始到终结全面参与破产事务管理的权利，权力涵盖了破产企业的财务管理、财产处置、对外诉讼等核心环节，对整个破产活动的进程和结果起到至关重要的影响。正所谓“不受监督的权力必然导致腐败”。对于主宰着破产企业命运的破产管理人而言，如果其权力缺乏必要的监督和约束，极有可能造成破产权利人对权力的滥用抑或不作为，甚至导致权力寻租等腐败现象的发生，严重威胁到破产程序和结果的客观公正。尽管，我国《企业破产法》设立双重监督机制对破产管理人加以规制，但由于相关规定过于粗略和笼统，缺乏实用性和可操作性，导致实践中破产管理人的权力行使依然难以受到严格有效地监督和约束。本文以破产管理人监督方面存在的漏洞为切入，试就破产管理人监督机制进一步的健全和完善提出优化建议。

    一、司法现状：现行破产管理人监督机制存在的问题

    我国《企业破产法》对破产管理人采取双重监督机制，即管理人由人民法院指定，债权人会议有权向人民法院申请更换，管理人依法履行职务，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。从纵向来看，现行《企业破产法》相较于旧破产法而言，对管理人的监督措施已有了很大的进步，监督机制得到了明显的改善。但仍存在对法院监督和债权人委员会监督的规定过于笼统，可操作性不强等弊端，一定程度上影响了对破产管理人的监督制约。

    1.监督机制流于形式，缺少专门监督机关

    当前，案多人少矛盾的逐步尖锐，使法院肩负着日渐繁重的审判工作，有限的司法资源难以对破产程序的整个过程进行面面俱到的监督。司法实践中，法院往往只能就有较大争议或重大问题的破产管理事务作出决定，对于管理人所具体繁琐的破产事务管理，往往疏于管理；债权人会议多是临时召集组成的，组成人员限于能力水平等因素，往往对于破产过程缺乏全面把握和准确了解，加之大都只关注自己所申报债权利益的“二亩三分地”，对破产管理人的监督难以发挥实质作用，难免流于形式。债权人委员会虽然是常设机构，由于其成员来源于债权人，且不能因履行监督职责而获取报酬，不得不经常为个人生计而“脱岗”，常设机构如同虚设，对管理人的监督职能相应被虚置化，监督效果同样较差。《企业破产法》针对破产管理人所设立的两大监督主体，都限于自身原因容易出现监督缺位。长期以来，我国未能建立专门化和专业化的监督机构对破产管理人进行监督，这不得不说是一种制度上的漏洞和缺憾。

    2.监督措施空泛乏力，缺少可操作性

    依照我国《企业破产法》规定，管理人为对债权人利益有重大影响行为时，应当及时向债权人委员会或人民法院报告，并应当经人民法院许可。司法实践中，“重大影响”如何加以界定，应当遵循何种标准，管理人提交报告的方式如何，债权人会议和债权人委员会如何对管理人提交的报告进行监督，其监督的法律效果又如何，现行法律均未做出明确的规定。法律条文可操作性的严重不足，导致监督主体在对破产管理人行使监督权限时，往往缺少相应法律依据，难以做出合理的监督措施。同时，法律在赋予破产管理人权力的同时，对破产管理人相应的职责义务缺乏必要规范。对诸如破产管理人在就职前提供财产担保等风险担保措施，同样疏于规定，致使管理人滥用职务之便，损害债权人、债务人合法利益的现象频频出现。当前，对破产管理人监督规则上的漏洞，使得法院及债权人会议、债权人委员会的监督功能难以得到有效发挥行使，实现对管理人的有效监督亟待法律作出更为具体明确且更具可操作性的措施规定。

    3.监督法规存在漏洞，缺少责任追究

    对于管理人的责任承担方面，我国法律规定不够明确。民事责任方面，破产法对于“勤勉义务”、“忠实义务”的行为标准和具体责任承担规定得非常模糊，对于归责原则、责任承担范围和免责事由均未见规定，致使管理人的民事责任难以被人民法院依法认定和追究。行政责任方面，仅规定了罚款这较为单一的行政手段，惩罚力度非常有限，难以对管理人形成强有力的监督和制约。刑事责任方面，对管理人的刑事责任规定过于概括和笼统，对于严重违法行为缺乏相应的惩处性规定，使得管理人的刑事责任难以被追究，不利于对其严重违法行为进行有效打击。

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