王艳华：破产自治视角下的管理人制度之反思

    四、破产自治与管理人    

    管理人是实现破产自治的机构。管理人职权尊重自治权，服务于自治权。我国管理人伴随破产程序的始终，从破产程序开始，管理人在破产案件受理的同时产生，伴随着破产三个程序，在重整、和解、清算三个程序中，管理人的地位和职权都有所不同，重整、和解中富有监督职权、清算程序中具有管理、变价、分配破产财产的职权。管理人职权的行使建立在破产自治的基础至上，管理人制定的重整计划、清算方案要提交关系然会议和债权人会议通过后，才有可能具备法律效力（在我国，破产方案还要经过法院认可，才具有执行力）。如果没有破产自治权的认可，管理人的职权行使或者丧失合法性基础，后者经过法院强制批准后虽然可以执行，但是，其执行的难度增强。因而，在破产程序中，管理人是一个中立的、独立性、专业性机构，在破产谈判中处于中间人的角色，倾听各方声音，作出独立判断，协调权利主体的利益；管理人不能将其凌驾与破产自治主体之上，不能强迫其服从某一方案（即使强制，也是法院的权力）。

    但是，我国新破产法的管理人制度实施过程中，呈现出浓重的行政色彩。而破产法清算组制度的规定，为行政权力的长驱直入提供了便捷的途径。清算组是1986年颁布的中国破产法中规定的破产机构，清算组是负责破产财产的管理、清理、变价、分配等职责的机构，清算组由行政官员组成；清算组在旧破产法的实施过程中，起到了应有的积极作用，对于安置职工，维护企业破产时社会秩序的稳定发挥了其行政协调功能；与此同时，清算组制度的弊端也非常明显，由于清算组的行政性，其主要功能是体现政府职责，其工作重点不在于破产偿债，而是在于维护社会稳定，因而其处理破产事务时，其所依据的固然应是法律，但是，按照法律规定如果不能达到维稳目的，就会突破法律，寻求政策支持。主要体现在对于职工安置问题上，为安置破产企业的职工，按照政策性破产的规定，职工债权优先于担保权而获得清偿，这种做法显然违反了法律担保物权的优先性，然而，在当时的时代背景下，确实起到解决燃眉之急的作用。但是，其隐患显而易见，长期实施此政策，必定会损害担保债权人利益，威胁金融安全。此外，清算组缺乏中立性，独立性、职业性。

    如果清算组制度是当时的权宜之计，那么，在新破产法的制定过程中，有必要重新审视清算组制度。新的破产法引入管理人制度，管理人取代清算组，不仅仅是名称上的变化，更主要是破产理念的变革。由行政性、政策性破产，转向市场化、法律化破产；破产程序由专业性人员组成，管理人成为中立、独立、职业性的破产机构，管理人实现专业化、有偿化，以适应市场化破产的要求。

    然而，根据我国破产法的规定，管理人除了由专业机构组成外，还保留了清算组。原因在于清算组主要适用于国有企业破产，而破产程序耗时长，在新法实施后，破产程序并不会嘎然而止，保留清算组，有助于新旧法律的衔接。此外，在新破产法的实施过程中，还会有大量国有企业破产的情形，由清算组担任管理人，有助于国有企业破产案件的实施。再者，清算组充当管理人，清算组成员是行政官员的，不收取报酬，清算组是所谓“官方管理人”，可以处理一些影响较大，但是没有报酬，中介机构不愿意担任管理人的破产案件。

    由此可见，破产法保留清算组，主要是过渡之举，最终立法的导向是推崇中介机构充当管理人。但是，在新破产法的实施过程中，清算组却起到主要作用，破产法的实施似乎摆脱不了行政的拐杖，即使是中介机构充当管理人，也往往要寻求行政的帮助。这种现象的原因，一方面是基于制度变迁的路径依赖，惯性使然，另一方面，更深层次的原因，在于破产法实施的环境没有很好的创建，市场要素市场并未完全建立，经济体制对于行政依然有依赖性。

    行政权通过清算组渗透到破产程序中，改变了破产法债务清偿的本质目的，也损害了各方主体的破产自治权。例如：在上市公司重整中，绝大部分的管理人是清算组，而且所谓上市公司重整，是当地政府为维护政绩而积极推动大的重整，大部分重整属于“保壳性”重整，并非营业继续性重整。因此，政府为实现社会职能，不惜采用各种行政力量，忽视了重整利益主体的诉求，在重整计划的制定中，缺乏各种利益主体的参与，重整本应是各种主体谈判、磋商的过程，但是，清算组主持下的重整，行政的强制性意图取代了破产主体的意思表示。这种行政性重整，或许具有强大的效率，确保了重整的“成功”，然而，各种主体的利益如何更好的协调，值得探讨。其实，管理人应是一个中立的角色，倾听各方声音，在重整中充当调停人，而不是将自己的意图强加于人，实现市场化重整。但是，目前的行政性重整批准清算组的外衣，在破产重整中大行其道，损害了重整制度应有的功能。而清算组制度的存在，不能不说是“助纣为虐”。

    当然，我们不能总是抱怨破产法的实施环境不成熟，非要等到制度成熟，再去设计理性的制度类型。法律是解决现实问题的，也是现状的反映。目前管理人制度的双重性，其实也是我国现实的反映，立法的终目的是完全实现管理人的职业化，取消清算组担任管理人。而这一目标的实现，需要一些制度安排并逐步过渡。把职业化的社会中介机构吸收进入清算组，使之成为清算组成员，可以说是一个值得一试的做法。 

    总之，如果司法权能够独立公正的行使，的确能够为私人权力提供保障，但是，我国司法机构并不独立，法院在处理破产案件时，依然摆脱不了对于行政的依赖。没有行政机构的协助，破产案件很难顺利处理。其深层的原因是体制的问题，市场要素市场并未完全建立，市场机制不健全，难以实现市场化破产，行政权成为破产法挥之不去的阴云，拨云见日的方法是深化体制改革。

    结   语 

    破产法上的自治主要是债权人团体自治，破产团体自治权分解为决策权、执行权、监督权，分配给不同的破产组织机构行使，形成分权与制衡的破产治理机制。管理人是实现破产自治的机构之一。我国新破产法的管理人制度实施过程中，呈现出浓重的行政色彩，妨害了破产法自治机制的实现。体制改革的深化不但有助于管理人功能的回归，而且，有利于破产自治机制的实现。

 

【注】王艳华，河南许昌人，法学博士，郑州大学副教授，郑州大学私法研究中心研究员。

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