浅析破产管理人制度的完善

     二、 我国现行破产管理人制度存在的不足

     破产管理人制度是世界各国破产法特别是英美法系国家破产法最为成熟的一项制度。破产管理人是破产程序中最重要的一个主体，破产程序能否公正高效地运行都与破产管理人密切相关。然而，新制度刚刚引进实施，不足之处在所难免。新破产法破产管理人制度不仅遗留有旧破产法的行政干预痕迹，而且表现出司法活动过渡干预市场行为的倾向，具体表现在以下几个方面：

      （一)管理人的选任范围窄 　　

　　旧《破产法》规定破产管理人可以从破产企业的上级主管部门、政府财政部门及专业人员中选任,这就是说管理人组织的构成比较广泛,弹性比较大,比较符合当时破产企业以国有企业为主的实际,同时法院也有了一定的自由权,在实际工作中可以灵活使用。现行的《破产法》中管理人的范围限于依法设立的律师事务所,破产清算事务所、会计师事务所等一些中介机构。这样规定的目的是第三方机构独立进行破产清算,不受人情世故的限制。但是我们也要看到这样的规定,导致一些新弊端的出现。比如,企业破产案件处理难度增加。这是因为在企业破产中,牵涉到职工的安置,土地的处理等,这些都需大量的协调工作,政府主管部门参与清算有着不可替代的优势,一般的社会中介很难做到。企业破产的清算,需要地方政府的大力支持,如果没有政府的支持,破产清算中的稳定是很难维持的,一般的社会中介是做不到的。一般中介人员的组成比较单一,律师事务所缺会计人员,会计事务所中法律人员欠缺等。 

     (二)破产管理人选任方式不科学

　　破产清算是一个系统性的工程,它牵涉到各方面的利益,所需的知识也比较广泛,涉及法律、财会、审计等,工作量比较大,因此为了使清算工作顺利进行,对管理人的要求也比较高。但是对现有的管理人要求比较注重形式,实际方面的审查不到位。管理人要掌控大量的清算资产,如果申请进入清算的中介机构没有足够的资产,能不能独立承担起民事责任,对破产企业的财产安全有着重要关系。 根据新破产法第二十二条和相关司法解释的规定，管理人由人民法院指定。债权人会议有异议权，但只能请求人民法院更换管理人，是否更换管理人仍由人民法院决定。由此可见，人民法院在管理人选任上权力过大。。此外，管理人的报酬也由人民法院决定，管理人必然更多的是向人民法院负责，向人民法院报告工作。在这种制度设计之下，人民法院可能会出现权力寻租、滋生腐败的现象，很难确保管理人地位的独立性和中立性。且不说破产管理事务涉及法律、审计和财会等方面的专业知识，法院不可能完全掌握各行各业破产情况，选出适格的破产管理人，单论破产管理人的决定权过分集中于法院，就极易导致权力寻租、滋生腐败的现象。

     （三）破产管理人的选任时间不合理

　　根据新破产法规定，人民法院裁定受理破产申请的，应当同时指定管理人。破产管理人应当履行下列职责：接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料；调查债务人财产状况，制作财产状况报告；决定债务人的内部管理事务；决定债务人的日常开支和其他必要开支；在第一次债权人会议召开之前，决定继续或者停止债务人的营业；管理和处分债务人的财产；代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序；提议召开债权人会议以及人民法院认为管理人应当履行的其他职责。总的来说，管理人的职责是对破产财产进行全面地保管、清理和处分。按照国际通行作法，破产管理人应当从破产程序开始时起接管债务人财产。但是，我国新破产法未明确债务人何时向管理人移交财产，第15条还规定：“自人民法院受理破产申请的裁定送达债务人之日起至破产程序终结之日，债务人的有关人员承担下列义务：（1）妥善保管其占有和管理的财产、印章和账簿、文书等资料；”由此可见，破产财产在破产申请受理后一定时间内仍处于债务人的直接控制之下。此外，新破产法还规定了和解与重整程序，债务人有可能与债权人达成和解协议，而并非一定破产。立法者将受理阶段的和解程序、重整程序，与宣告阶段的清算程序合并在一起，对管理人的职责不加区分地统一进行规定，显然是不够严谨的。

     （四）破产管理人监管不到位　　

     《破产法》中规定管理人要向人民法院报告工作,并且接受债权人会议和债权人委员会的监管。这样规定有利于法院、管理人、债权人会议三方各自独立,互相监督制约。但是在实际工作中,首先，人民法院承担的审判任务日趋繁重，要让其对破产程序中的法律事务和大量的非法律事务进行有效监督，恐怕是力所不及的。其次，债权人会议不是常设机构，只是个松散型的组织,与管理人相比,是弱势和被动的一方,要是召开会议也会受到很多条件的限制。再次，债权人会议可以决定设立债权人委员会，也可以不设立。即使设立，债权人委员会毕竟是由债权人会议选举出来的，要对债权人会议负责，缺乏中立性，很有可能出现监督人为片面追求债权人利益而忽视其他利害关系主体的合理利益诉求的情况，必将使破产程序的公正性受到影响。管理人是掌握着破产企业的资产,专门进行清算工作,在清算过程中处于主动和强势地位,因此,债权人会议对管理人的监督很难到位,起不到应有的作用。

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