论我国破产管理人制度之完善

     摘要：破产管理人在破产程序中参与破产财产的接收、管理、处分、变价和分配的整个过程，在破产程序中居于十分重要的地位，其制度建构是否完善直接关系到破产程序能否公正、有序和高效的进行，更关系到整个破产制度的目的能否有效实现。2006年8月27日通过的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称“新《企业破产法》”）对破产管理人制度作了明确的规定，实现了我国在建立破产管理人制度上的突破，是我国企业破产法走向规范化、市场化、国际化的一项重大制度改革与创新。随后，最高人民法院出台了《最高人民法院关于审理企业破产案件指定管理人的规定》和《最高人民法院关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》司法解释，对破产管理人的指定及报酬问题作了具体规定。但现阶段破产管理人制度在实际操作中，有不少亟待解决的问题，需要及时总结，并对原有的司法解释予以完善。

    关键字：破产管理人  选任 报酬 监督 责任

    一、关于破产管理人的指定 

    根据人民法院的内部分工和破产案件的实际情况，为了化解风险，体现公正，现阶段比较普遍的做法是由审判业务庭审理破产案件，由中级法院的司法技术部门指定管理人，一般是通过抽签或者摇号的方式随机指定。实践中，在指定破产管理人的工作环节上有以下几个问题需要进一步明确。 

    （一）明确部门的职能分工，解决好工作衔接问题。

    最高人民法院《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》和《关于审理企业破产案件确定管理人报酬的规定》，适用的主体都是人民法院，而实际执行这两个规定的却是人民法院的两个部门。两个部门的工作都与破产管理人有关，明确各自的职能非常重要，职能模糊或者职能定位不准，实际工作中很容易发生推诿掣肘情况，这是当前破产案件审理中亟待解决的问题。例如，审判业务庭对个案破产管理人的条件和指定方式有无决定权；指定清算组为破产管理人的，清算组如何组成；移送司法技术部门指定破产管理人时，需要移交哪些材料；司法技术部门对业务庭移交的材料是否还须进行审查；司法技术部门在哪些情况下可以退回审判业务庭关于指定破产管理人的材料等。 

    （二）随机指定和个案指定问题

    最高人民法院《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》，对中介机构担任破产管理人的指定方式规定了随机指定、竞争指定、推荐指定等方式。就随机指定而言，这种方式能够最大程度地化解执业风险，体现程序公正。但在具体个案指定破产管理人时，必须根据每个破产案件的实际情况，灵活采用不同的指定方式，而不能简单地一概采用随机指定的方式。由于我国旧破产法对破产财产管理采取以政府官员为主导的清算组制度，且无公平指定机制，故实际上能够参与破产案件管理工作的社会中介机构并不多。新破产法实施后，已经编入管理人名册的中介机构在人员力量和专业水平方面差距也很大。其中一部分甚至未接触过破产案件，缺乏实务经验，加之有些破产案件本身又具有一定的特殊性，如房地产企业破产案件，有的中介机构即使处理过一些一般破产案件也往往缺乏专门经验而难以胜任，造成案件处理的低质低效，甚至影响到人民法院对破产案件的顺利审理。

    （三）关于以清算组为破产管理人问题

    在我国，破产清算组是原《企业破产法（试行）》中规定的破产清算组织形式，是特定历史条件下的产物。由于清算组缺少专业性、稳定性、中立性和独立性，因而不符合担任破产管理人的一般要求。新破产法生效后，清算组作为破产管理人的范围主要限于国有企业的政策性破产，其在一定期限和范围内将继续存在。这种现象是极为不合理的，虽然保留清算组制度是为了避免国有资产流失及职工安置等问题，但是防止国有资产流失可以通过加强对破产管理人的监督来实现，破产企业职工安置也应该通过完善社会保障体系来完成。笔者认为，应当在新破产法中减少行政干预，彻底废除清算组制度，否则破产法就不能成为真正意义上的破产法。

    （四）重整案件破产管理人的指定问题

     新《企业破产法》的另一个制度创新，是规定了企业重整制度。企业重整不同于破产清算，它比破产清算的工作难度更大。在某些情况下，比破产清算的周期更长，对管理人的要求更高。企业重整案件的特殊性，要求管理人不但要熟悉法律、政策，还要熟悉企业的经营管理，熟悉商业运作。笔者认为，企业财产单一，重整难度不大的案件，可以采用摇号或抽签的方式随机指定破产管理人。企业财产量多、分散，重整难度较大的案件，可在本省管理人名册内通过竞争的方式指定破产管理人。对于企业重整案件指定破产管理人的方式，应由审理破产案件的业务庭根据个案的具体情况，对破产管理人的条件和指定方式提出意见，由司法技术部门进行指定。 

    （五）关于以竞争方式指定破产管理人的问题

    最高人民法院《关于审理企业破产案件指定管理人的规定》，虽然规定了以竞争方式指定破产管理人的内容，但范围只限于商业银行、证券公司、保险公司等金融机构或者在全国有重大影响、法律关系复杂、债务人分散的破产清算案件。限定的范围过窄，不利于破产案件的审理，应给受理破产案件的法院根据实际情况选择指定方式的必要空间。对以竞争方式指定破产管理人的适用范围应留有余地，操作方式应予简化。 

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