浅析破产管理人制度的完善

    摘要：我国新破产法总结了二十年来我国企业破产的实践经验，充分借鉴了国外先进的法学理论，体例更为完备，内容更加充实。作为我国市场经济法律体系中的一部重要法律，新破产法体现出一些新的特点，其中尤以管理人制度最为引人注目，与清算组制度相比，具有主体地位独立、权限范围广泛、组织结构科学等优势。但现行破产管理人制度在选任范围、选任方式及选任时间等方面仍存在一些不足和缺陷。

    关键词：新破产法、破产管理人、不足、完善

    破产管理人是指在破产程序中负责接管债务人的财产并对债务人财产进行管理和处分等破产事务的专业组织或个人。。管理人制度是新破产法在我国建立的一项新制度，目的是在破产程序中由熟悉破产业务的专业组织或个人接管债务人财产并负责处理与债务人财产相关的破产事务。与旧破产法的清算组制度相比，管理人制度具有明显的创新性，但在选任范围、选任方式及选任时间等方面仍存在一些不足和缺陷，本文拟就我国破产管理人制度的立法现状、不足及完善等问题略抒己见。

     一、我国破产管理人制度的优势

　　1986年《中华人民共和国企业破产法（试行）》（以下简称旧破产法）规定负责进行破产清算事务的组织是“清算组”，其带有浓厚的行政干预色彩，且往往缺乏破产业务方面的专业知识和能力。2006年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国企业破产法》（以下简称新破产法）引入了国际上通行的破产管理人制度，削减了清算组的行政干预色彩，是我国破产立法的一大进步，其具有以下特点和优势：

    （一）具有独立的主体地位

    在法律制度中，各国的破产法或商法典对于清算组或管理人制度也均有规定，但称谓不尽相同。大陆法系国家一般称之为财产管理人、管财人，而英美法系国家一般称之为信托人；我国旧破产法称之为清算组，新破产法则以管理人取代了清算组。关于这一制度的称谓也从侧面体现出清算组或管理人在不同的法律规范之中有着不同的法律地位。清算组或管理人的法律地位可以通过其任免体现出来。根据旧破产法第二十四条之规定，“清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。清算组可以聘请必要的工作人员。清算组对人民法院负责并且报告工作。”从清算组成员组成来看，系由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定，其成员中有政府主管部门、企业产权人代表等，由其担任清算组成员，不但体现出较强的行政干预，而且也违反了回避原则，难以公平清理债权债务，清算组并不是一个相对独立、中立的法定主体，易受政府的行政主导和干预。根据新破产法第二十二条、第二十三条之规定，“管理人由人民法院指定。债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换。”“管理人依照本法规定执行职务，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。”管理人由人民法院指定产生并向人民法院报告工作。债权人会议可以监督管理人，但如果对管理人有异议，其只能申请人民法院予以更换，无权直接选任或解任管理人。新破产法是从社会整体利益的角度来制定法律的，考虑了企业破产不仅涉及到债权人利益，而且还涉及到破产企业职工、破产人、相关利害关系人、政府、当地社区、政府以及法院等多方面利益，新破产法的制定不仅重点保护债权人的利益，而且还兼顾其他不同的利益群体。因此，作为新破产法的破产程序主导者之一的管理人，便以一个相对独立、中立的法定主体出现在破产程序之中。我国新破产法的管理人设置从上述三方面的目标价值出发，兼顾了债权人、债务人、社会公共多重利益。

    （二）具有广泛的效力范围

    新破产法的管理人制度对于旧破产法的清算组制度有着更为广泛的效力范围，这取决于新破产法对于旧破产法效力范围的扩大化。首先在空间效力方面，根据旧破产法的规定，当住所地或者主要营业地在中国的债务人破产时，清算组不能将其位于国外的财产并入中国的破产财产，这难以实现对中国债权人利益的充分保护，同时也给债务人隐匿或转移财产留下了可乘之机。旧破产法对于在外国开始的破产程序在中国的效力问题也不明确。新破产法针对这一问题采取的是有限度的普及主义，即在本国开始的破产程序，效力及于债务人在国外的财产；在国外开始的破产程序，经人民法院裁定，对债务人在国内的财产发生效力。其次在对象效力方面，根据旧破产法的规定，其仅适用于全民所有制企业。在国有企业进行产权制度改革前，全民所有制企业也叫国有企业，在20世纪90年代的产权制度改革之后，国有企业包括国有独资企业与国有控股企业，改革后的国有企业的范围要大于改革前的全民所有制企业的范围。旧破产法一方面规定了公用企业和与国计民生有重大关系的企业同其他国有企业一样，都具有破产能力；另一方面考虑其特殊性，对其破产进行了限制。同时，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第二百四十条的规定，联营企业中联营各方均为国有企业的，应适用旧破产法。然而在过去的二十多年里，我国市场经济与民主法制建设逐步完善，经济主体已出现多元化趋势。旧破产法将其适用范围仅仅局限于国有企业的规定显然已经无法适应现实的需要。新破产法适用的对象范围体现出市场化趋势，除已经确定按照政策性破产的国有企业外，其他企业法人的破产均适用，商业银行、证券公司、保险公司等金融机构的破产以及其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，也参照适用。如《合伙企业法》、《民办教育促进法》等都有破产程序的相关规定。

     （三）具有科学化构成模式

     根据旧破产法第二十四条的规定，清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。旧破产法这种以政府官员为主体的清算组构成模式有着较强的行政色彩，这种构成模式在司法实践中产生了诸多问题，往往不但实现不了这一构成模式的价值目标，而且还产生了诸多不可调和的价值冲突。新破产法第二十四条规定，“人民法院根据债务人的实际情况，可以在征询有关社会中介机构的意见后，指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人。有下列情形之一的，不得担任管理人：①因故意犯罪受过刑事处罚；②曾被吊销相关专业执业证书；③与本案有利害关系；④人民法院认为不宜担任管理人的其他情形。个人担任管理人的，应当参加执业责任保险。”因此，管理人的成员资格条件包括积极条件和消极条件，比清算组要求更为严格、更具有专业性，能够更好地处理好破产事务。新破产法第二十四条还规定，“管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。人民法院根据债务人的实际情况，可以在征询有关社会中介机构的意见后，指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人。”因此，管理人可由清算组或中介机构担任，也可以由自然人担任，其组织形式体现为多样性、稳定性。

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