浅议对普通破产债权保护的完善
作者： 时间：2014-07-14 阅读次数：8995 次 来自：中国清算网
2、司法实务中的做法
我国司法实务中对于破产企业所享有的国有划拨土地使用权的处理所采取的立场却与国发〔1994〕59号通知的精神不相一致，最高人民法院以司法解释的形式否认了国有企业因划拨取得之土地使用权属于国有企业的责任财产。最高人民法院《关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》第1条规定：破产企业以划拨方式取得的国有土地使用权不属于破产财产，在企业破产时，有关人民政府可以予以收回，并依法处置。纳入国家兼并破产计划的国有企业，其依法取得的国有土地使用权，应依据国务院有关文件规定办理。解读最高人民法院法释〔2003〕6号批复的内容，以下含义值得考虑：
（1）纳入国家兼并破产计划的国有企业，其依法取得的国有土地使用权，应当依法变价首先用于破产企业职工的安置；安置破产企业职工后由剩余的，剩余部分与其他破产财产统一进行破产分配。在这一点上，最高人民法院司法解释的精神与国发〔1994〕59号通知所规定的精神是一致的。然而，对于没有纳入国家兼并破产计划的国有企业因划拨取得的土地使用权，最高人民法院的司法解释则规定不属于破产的国有企业的责任财产。在这一点上，最高人民法院的立场与国发〔1994〕59号通知所规定的精神并不一致，而是作出了扩大化的解释：即国有企业以划拨方式取得的土地使用权不属于国有企业的责任财产。事实上，上述司法解释直接与《城市房地产管理法》允许划拨的土地使用权变价清偿债务的规定相悖。同时该司法解释从客观上对国有企业进行了区别对待，将是否进行政策性破产作为区分不同土地处置方式的依据，将那些没有纳入国家兼并破产计划的国有企业的划拨土地由地方人民政府收回，极大地降低了破产企业的偿债能力，必将损害到破产企业职工和普通债权人的权益。
（2）有关人民政府可以收回国有企业因划拨取得的土地使用权，并予以处置
在这一点上，国家收回国有企业因划拨取得的土地使用权，有十分宽泛的裁夺余地，国家对于划拨的土地使用权，可以收回，也可以不收回；收回的，甚至可以不附加任何理由。最高人民法院以司法解释授权有关的人民政府在国有企业破产时可以收回划拨的土地使用权，没有法律依据，同时又有越权之嫌。再者，有关的人民政府可以收回划拨的土地使用权予以处置，应当如何处置或者以何种方式处置，均没有任何限制，无异于说划拨的土地使用权已经因国家收回而消灭，政府想怎么处置都可以。若有关的人民政府决定不收回破产的国有企业划拨的土地使用权，又该如何处理，该司法解释未作规定。退一步讲，有关的人民政府可以基于何种理由不收回破产的国有企业因划拨取得之土地使用权，则又不明确。可见，最高人民法院上述司法解释具有极大的任意性，似有超越法律规定之嫌，并没有给出一个在实践中可以充分把握的标准。对于这一问题，最高人民法院在其他的司法解释中仍然坚持了原来的意见。
3、本文的观点
由于历史的原因，国有企业以划拨方式取得国有土地使用权的情况较为普遍。对于这一历史现象，必须用历史的眼光来看待、用历史的方法来分析，用现实的方法来处理。企业以划拨方式取得的国有土地使用权，虽然最初由政府授权企业无偿使用，但是由于长期的生产经营，这些土地使用权已经成为企业无形资产的一部分，甚至成为企业存续不可或缺的条件。随着时间的推移，土地价值不断增加，对于增加的价值部分是由政府独家享有还是由政府与企业分享，成为问题的核心。本文认为，对于划拨的土地使用权的价值，考虑到土地使用权取得的无偿性和土地价值增值的多因性，由地方政府和破产企业来共同分享符合公平原则。由于企业当年是无偿取得的土地使用权，因此其应当补交原来没有缴纳的土地使用权出让金部分及其相应的增值部分，其他的价值部分应当由破产企业来享有。在国有企业破产时，划拨的土地使用权应当采取公开出让的方式予以变价，变价之后的处理，可以参照《城市房地产管理法》第50条的规定处理，即土地使用权变价后取得的价款应当优先缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，列入破产财产予以分配。这样既保护了国家利益，避免国有资产的流失，又会大大增加破产企业的财产数量，增强破产企业的偿债能力，提高普通破产债权的清偿率，提高整个社会的信用程度。那种采取由政府完全收回的方法，有失公允。虽然收回土地后变现的价值一部分用于安置破产企业的职工，但是其他部分则作为了政府的财政收入，而普通债权人常常一无所获，这必将极大地损害到破产企业普通债权人的合法权益。
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