简述破产申请

    三、破产申请的提出

    （一）债务人的破产申请权

    由于债务人对自身经营状况和财务状况最为了解，所以由其提出破产申请更为合理，也更有利于及时保护债权人的合法利益。这一论断是以假定债务人为善意和破产法设有免责制度为前提的。现代破产法所规定的债务人的免责制度，为债务人提出破产申请提供了有力激励。尤其在重整制度中，债务人及时启动破产程序，可以有效避免其财产状况的进一步恶化，并能通过重整措施预防企业破产，从而在保障债权人利益的同时维持了企业的营运价值。为此，各国破产法都规定了债务人的破产申请权。提出破产申请的行为本身，是债务人自主经营权的体现。我国《企业破产法（试行）》曾规定“债务人经其上级主管部门同意后，可以申请宣告破产”，这是不妥的。因为，从理论上讲，市场经济中的国有企业和其他非公有制企业一样，享有企业完整的财产所有权和经营管理处分权，而不应受到来自于国家行政权力和因素的影响。提出破产申请，应属于企业内部的重大决策行为，只需要经过企业权力机关决定即可。国有独资企业或公司的股东是由国有资产管理部门代表的国家，企业破产应取得其同意，但这是源自“股权控制”关系，而不是行政干预。

    根据我国《企业破产法》规定，债务人申请破产是一种权利。然而，在公司达到破产界限时，若法律只确认企业债权人的权利，而不规定债务人企业主动申请破产的义务，是难以实现对全体债权人的保护的。正如一些国家立法规定，某些债务人申请破产既是其权利，也是其义务。权利是基于破产负责角度的评价，而义务则是基于对防止债务人隐瞒破产情况，恶意膨胀债务以及维护债权人利益和社会公共利益的考虑。法国、德国等国都规定债务人或者公司董事会、经理、负无限责任之股东的破产申请义务和相应责任。我国仅在《公司法》第187条中规定，清算组发现公司财产不足清偿债务的，负有向人民法院申请宣告破产的法定义务。

    为体现破产法对债权人公平受偿的重视，国内有学者建议对“债务人”要做扩大化解释，在债务人丧失清偿能力时，债务人的股东、清算组、法定代表人、董事等高级管理人员及合伙人等负有申请破产的义务，并追究违反者的法律责任，以在不损害当事人相关权利的前提下，解决因无人提出破产申请而影响公平清偿的问题。其实，除债务人之外，许多国家和地区的破产法还规定了具有类似债务人地位的“准债务人”的破产申请权。“准债务人”通常包括：法人的董事、经理；无限公司、两合公司或合伙企业的无限责任股东或合伙人；股份有限公司和有限责任公司的董事；前述企业的清算人；受遗赠人、继承人、遗嘱执行人及继承财产的管理人；等等。通常，准债务人提出破产申请，不需要法人的理事会或者董事会作出决议，也不需要以多数人提出，一个人就可以提出破产申请。在法定条件下，准债务人也负有申请破产的义务，如违反义务没有提出破产申请，则给予法律处罚。有的国家的立法还具体规定，在准债务人为数人时，如果全体一致同意提出破产申请，一般无须特别说明破产原因存在的事实，如非一致同意时，申请人应说明破产原因存在的事实。

    最后，债务人提出破产申请受到破产能力的限制，与法律是否赋予其破产能力以及赋予其何种破产能力有关。破产程序不同，法律对破产能力的规定也往往会有一定的差异性，债权人也可以对自愿破产程序中债务人的“适格性”提出抗辩。如美国破产法规定，铁路公司、保险公司或者金融机构不是第7章（清算程序）的“适格债务人”；而股票经纪人和商品经纪人不是第11章（重整程序）的“适格债务人”。英国立法规定，对未登记的公司，只能提出非自愿破产申请。在我国，根据金融法律法规的规定和司法实践，对金融企业的破产也有严格的限制，必须经过主管部门批准。

    （二）债权人的破产申请权

    债权人申请破产，亦称为“非自愿破产”，是在债务人丧失清偿能力时债权人主张自己民事权利的法定方式，具有中断诉讼时效的法律效力。其他债权人在破产案件受理后申报债权，同样具有中断诉讼时效的法律效力。

    在提出破产申请的条件方面，债权人与债务人有所不同。由于债权人通常没有义务也没有能力掌握债务人的财务状况，因而债权人提出破产申请的条件仅为债务人不能清偿到期债务，而无须证明债务人“资不抵债”。《企业破产法司法解释（一）》第6条明确了债权人申请破产时的举证责任，即“债权人申请债务人破产的，应当提交债务人不能清偿到期债务的有关证据。债务人对债权人的申请未在法定期限内向人民法院提出异议，或者异议不成立的，人民法院应当依法裁定受理破产申请。受理破产申请后，人民法院应当责令债务人依法提交其财产状况说明、债务清册、债权清册、财务会计报告等有关材料，债务人拒不提交的，人民法院可以对债务人的直接责任人员采取罚款等强制措施”。据此，债权人只需要证明其到期债务未获清偿，即证明停止支付的事实即可，至于债务人是否丧失清偿能力，则通过债务人的异议程序将举证责任倒置于债务人，债权人无须自行证明。

    对债权人可以按照不同标准进行分类，如根据是否对债务人特定财产享有担保权，可以将债权人分为担保债权人和无担保债权人；根据无担保债权是否具有优先效力，还可以将无担保债权人进一步分为优先与普通债权人。根据我国《企业破产法》的规定，债权人包括担保债权人与无担保债权人，无担保债权人中享有职工债权与税收债权的主体是优先债权人，其他债权主体属普通债权人。不同类别的债权人，其破产申请权也是不同的。

    1.普通债权人的破产申请权

    普通债权人利益的实现有赖于债务人全部财产（又称“责任财产”）的清偿能力，而且必须通过债务人的清偿行为。普通债权的平等性和包容性决定了一旦债务人丧失清偿能力，其只能通过破产程序才能公平受偿。为保障普通债权人的利益，各国破产法都规定其享有破产申请权。

    与债务人相比，债权人的破产申请权往往受到一些限制。首先，有的国家立法对债权人行使破产申请权作有申请人数尤其是代表债权数额的限制。如英国1914年破产法的规定，一名债权人单独提出破产申请，其无担保的债权必须超过50英镑，否则必须与其他债权人共同提出申请。美国破产法规定，债权人总数在12人以上的，必须有3名以上债权人，其无担保的债权总额在10000美元以上时，才可以提出破产申请。而且，美国破产法规定，不允许仅为便于提出破产申请而转让分散债权。这种对债权人提出破产申请时代表债权额度的要求，也被称为破产水平。一些国家如英国破产法规定，债权人提出破产申请应缴纳200英镑的保证金，以担保赔偿破产申请错误时债务人因财产权利受限而受到的损失。这些规范反映出立法者对小额债权人破产申请权的限制，以及侧重于保护债务人利益和社会经济秩序的立法倾向。其次，有些国家对债权人可提出破产申请的程序也作有限定。如美国破产法第303条规定，对债权人提出破产申请规定有很多限制性和约束条件，如不能对农场主或非商业公司提出破产申请；同时第303条（a）将非自愿破产申请限定于第7章和第11章，不能适用于第12章和13章的程序。

    目前，我国破产法无上述申请限制，故原则上债权人只要求一人，且无论其债权数额多少，都可以提出破产申请。这不利于保障破产法实施的效率与合理性，如果任由小额债权人频繁提起破产申请，难免会造成“讼累”，导致司法资源的浪费，也可能影响和解程序与重整程序的顺利进行。

    2.优先债权人的破产申请权

    我国破产法未就职工债权人的破产申请权作出明确规定，原则上应理解为“未予禁止”。但实践中，由于职工债权人主体较多、享有债权数额较小且结构较为分散，如果允许职工债权人随意提出破产申请，很容易会产生“滥用破产申请”的道德风险或者造成司法资源的浪费。况且，职工债权的“不能清偿”状态与普通债权的“不能清偿”，无论在规模还是在影响方面，都存在着较为明显的差异。所以，立法应当规定职工债权人提出破产申请时应代表的最低债权数额、破产申请的提出方式（是由职工个体提出还是由工会组织提出），以及职工债权人提出破产申请的其他特殊问题。

    对税收债权人以及其他公法上的债权如罚款、罚金等债权之债权人是否享有破产申请权，存在不同观点。通常认为，公法上的债权的债权人具有私法债权之债权人所不具备的权利救济途径。如根据《税收征收管理法》，税务机关可以直接从纳税人银行账户的存款中扣缴税款，可以扣押、查封债务人财产以追缴税款，这些权利救济方式足以保障税收债权的实现。行政罚款、刑事罚金等债权本身属于劣后债权或除斥债权，在破产程序中是不予清偿的，所以相应债权人也不应享有破产申请权。

    3.担保债权人的破产申请权

    各国破产法对是否规定担保债权人（破产法称之为“别除权人”）的破产申请权以及应如何规定存在争议。有的学者认为，别除权人的债权有特定财产担保，债权的受偿不受破产程序影响，因此除在担保物不足清偿担保债权的情况下，没有必要赋予其破产申请权，否则可能导致无利害关系人滥用破产申请。也有学者认为，设有财产担保不能成为担保债权人无破产申请权的理由。因为担保是为特殊债权人利益而设，而债务人的一切财产既为所有债权人的共同担保，就不能区分担保的有无，剥夺债权人的破产申请权。因此就债权的性质而言，别除权人享有破产申请权是合理的。况且，别除权人在破产程序中除债权利益外，还可能存在其他利益，如在重整程序中维系重要客户或供应商生存的需要等。所以，立法应赋予担保债权人破产申请权。

    担保物权的设立，实际上使得债权人获得了双重身份——债权人与担保物权人，也就是同时给予债权人以选择权：或者以债权人的身份行使债权，或者以物权人的身份行使物权。司法实践中，债务人破产时，别除权人通常可以从担保物中获得优先受偿，没有必要通过破产申请实现债权的救济。但在担保债权人放弃优先受偿权，或者担保物的价值低于被担保债权的数额时，别除权人可以行使破产申请权来保障其债权利益的实现。此时，别除权人的身份实际上已发生了变化，即由原来的担保债权人变为普通债权人或者同时兼有两者的身份。我国《企业破产法》对担保债权人的破产申请权没有作出限制规定，当然允许担保债权人提出破产申请。

    4.其他特定债权人的破产申请权

    第一，债权未到期的债权人是否享有破产申请权，应与破产原因的规定联系分析。各国破产法对破产原因的规定通常有两个标准：一个是资产负债表标准，即资不抵债，又称“债务超过”；另一种是现金流标准，即“不能清偿”。如果法定破产原因是资不抵债，则破产申请权的行使与债权是否到期无关，债权未到期的债权人可享有破产申请权。但如立法以“不能清偿到期债务”作为破产原因，采取现金流标准，则债权未到期的债权人因为债务尚未到期而不能享有破产申请权。我国《企业破产法》对债权人提出破产申请的条件的规定是“债务人不能清偿到期债务”，所以债权未到期的债权人没有破产申请权。但债权未到期的债权人没有破产申请权，并不意味着其不能参与破产程序。破产案件被受理后，未到期债权视为到期，可以参加破产清偿。

    第二，“自然债务”的债权人无破产申请权。提出破产申请的债权人必须有实体法上的依据，而“自然债权”在民法上无请求力与执行力，仅有保持力，即如债务人自愿清偿，债权人接受仍为有法律上的依据而非不当得利。如果允许“自然债务”的债权人提出破产申请，等于不当地赋予其债权请求力，所以“自然债务”债权人无破产申请权。

    第三，对外国债权人的破产申请权，各国通常均不加限制，我国破产法对此未作规定。学界的通说认为，对外国债权人的破产申请权应采取对等原则。如债权人所在国对我国债权人的破产申请权不作限制，我国也应该承认该国债权人在我国的破产申请权，反之则不予承认。

    （三）其他主体的申请权

    除债务人、债权人可以提起破产申请外，一些国家的破产法还规定有其他主体的破产申请权。如法国司法重整和司法清算法规定，法院可以根据检察官的申请启动司法重整程序；英国1986年破产法规定，国务大臣和官方接管人可以申请公司解散。我国破产法也规定，国务院金融监管部门可以对金融机构向人民法院提出破产申请；在破产重整程序中，符合法定条件的股东可以提出重整申请。

    根据《企业破产法》第134条规定，商业银行、证券公司、保险公司等金融机构发生破产原因时，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。国务院金融监督管理机构依法对出现重大经营风险的金融机构采取接管、托管等措施的，可以向人民法院申请中止以该金融机构为被告或者被执行人的民事诉讼程序或者执行程序。

    另外，债务人出资人提出重整申请必须满足以下三个条件：第一，是由债权人申请对债务人进行破产清算；第二，期间是法院受理破产申请后，宣告债务人破产之前；第三，出资人的出资额须占债务人注册资本的1/10以上。

    （四）破产申请与破产程序类型

    在不同的破产申请主体提出启动不同程序类型的破产申请时，法院应当选择启动何种破产程序是现实中需要解决的问题。我国《企业破产法》对此无明确规定，法院应当根据债务人的客观情况并权衡破产法的价值目标作出裁定。在债务人具有挽救希望和挽救价值时，应优先适用重整、和解等挽救程序。法院可在必要时采取听证、调查等程序以保障选择的正确，并制衡法官的自由裁量权。

    在某一主体提出破产清算申请被法院裁定受理后，其他主体又提出破产和解（债务人提出）或者破产重整申请时，法院可以依法决定是否转化程序。此外，根据我国《企业破产法》规定，重整程序与和解程序都存在转换为破产清算程序的可能。这种程序转换可以分为依“职权转换”与依“申请转化”两种类型。其中，在“申请转换”模式下，法院必须在管理人或者利害关系人（包括和解债权人）提出请求后才能转换程序。“申请转换”的具体条件包括：（重整程序中）债务人的经营状况和财产状况继续恶化，缺乏挽救的可能性；债务人有欺诈、恶意减少债务人财产或者其他显著不利于债权人的行为；由于债务人的行为致使管理人无法执行职务；债务人不能执行或者不执行重整计划；（和解程序中）债务人不能执行或者不执行和解协议。

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