试论破产法之管理人与撤销权

    二、破产管理人

    二○○七年六月一日起施行的《中华人民共和国企业破产法》引入了国际通行的破产管理人制度，管理人制度被认为是破产程序的核心制度。 破产管理人是指在破产程序开始后，由破产管理人或临时财产管理人作为总管破产清算事务的专门机构，全面接管债务人财产并负责对其进行管理、处分以及从事必要的民事、辅助活动的一种制度。 

    管理人制度是西方发达国家破产法中最成熟的一项制度，其产生与发展与市场经济密切相关。对于初步建立市场经济体制的中国来说，建立和完善管理人制度在理论和审判实务中有许多值得探索的问题。

    （一）设立管理人制度的必要性 

    管理人是破产法重要的机构，是所有利益的焦点，审判实务中把握好破产管理人犹为重要。新、旧制度的更替总是有其原因的。一九六八年十二月二日公布的《企业破产法（试行）》施行至废止长达二十余年，并且只适用于全民所有的制企业。《民事诉讼法》企业法人破产还债程序中适用于集体企业、私营企业和外商投资企业。法律的不统一导致对破产清算机构称谓的不统一。以全民所有制企业法人为规制对象的《企业破产法（试行）》称之为“破产清算组”，以非全民所有制企业法人为规制对象的《民事诉讼法》称之为“清算组织”，而作为地方性破产法规的《深圳经济特区涉外公司破产条例》称其为“清算委员会”，而在新《企业破产法》中统一称之为“管理人”。管理人制度的确立相当必要，因为《企业破产法（试行）》的破产清算制度中存有不易弥补之缺陷。表现为： 

    （1）我国破产清算组在组成形式上体现了浓厚的行政干预色彩。按照《企业破产法（试行）》和有关司法解释规定，清算组由“人民法院，同级人民政府从企业上级主管部门，政府财政、工商行政管理、计委、审计、税务、物价、劳动、人事等部门和专业人员中用公函指定组成”。其组成方式如同政府联合办公机构，且大多数单位出于本部门利益考虑，将本单位一些业务素质不强的清闲人员派出参加清算组，必然导致清算组成员整体素质偏低，而这种政府联合办公方式也使得破产程序难以按照市场经济的原则来运作，多数成为政府各部门协调的产物。 清算组所行使的职能，实质上是政府对经济活动的直接干预，与目前的宏观调控市场经济不相符合。企业的上级主管部门往往与破产企业有着千丝万缕的经济利益联系，由上级主管部门成为清算组的重要成员，往往产生地方保护主义，偏离保护债权人合法利益的目标。清算组的重大问题由政府直接决策，导致人民法院变为政府的办事机构，严重影响了人民法院的中立地位。 

    （2）清算组在行使职能上差强人意。清算组的职责贯穿于整个破产程序，负责接管处理、分配破产财产，其地位相当重要，其职责直接关系到破产制度的目的能否完全实现。由于组成方式上行政干预过多，导致清算组难以发挥其应有的职能。表现为：一、组成人员非专业化。从各部门抽派人员组成的清算组中绝大部分人员不具备相关法律知识，大部分成员是在充数。无法胜任清算组法律业务要求的工作，需要人民法院的指导乃致培训，导致人民法院工作量增大，司法资源浪费，清算效率低下，债权人利益受到不利影响。二、组成人员任期临时性。由于清算组成员不固定，导致一些成员滥用职权。三、清算组报酬不明确，我国破产立法没有明确清算组成员报酬，导致成员没有参与破产案件的积极性，清算组缺乏积极高效运转、独立承担责任的经济支撑。 四、清算组监督机构极不健全。《企业破产法（试行）》和《民事诉讼法》“企业法人的破产还债程序”均无对破产清算组监督机制的明确表述，只在《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国破产法（试行）〉若干问题的意见》中才有人民法院和债权人会议对清算组的监督之规定。该意见的52条规定“清算组对人民法院负责并报告工作，接受人民法院监督”。第53条规定“清算组应当列席债权人会议并接受债权人会议监督”，但操作起来并非容易。其原因是：1、债权人会议不是常设机构，无法对清算组实时监督；2、清算组由政府各部门及上级主管单位组成，对于个人犯有过失的情形，是适用行政处理还是追究民事责任，法院缺乏明确的法律依据可循。实践中有的清算组成员钻法律漏洞，严重损害债权人利益（云南锡业公司六家破产企业的破产财产总资产达1.726亿元，则由清算组成员中的一个单位以960万元整体购买）。基于破产清算组机制上存在的弊端，新《企业破产法》中应运而生的管理人制度，其具有专业性、独立性、长期性，这些法律特点弥补了以往清算组种种不足之处，使得企业破产程序操作更加规范明确。 

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