投融资担保公司破产法律适用问题初探
作者：陈维刚 时间：2013-01-29 阅读次数：13744 次 来自：中国清算网
摘要：投融资担保公司近年来发展迅猛，作为金融中介机构的生力军，其对于建立市场信用、解决中小企业融资难题等方面起到积极作用。但其高杠杆率、高风险性的行业特点也使其容易接近退市边缘。投融资担保公司特别是融资性担保公司作为特殊的金融机构，其在破产时如何适用企业破产法的相关规定以及其特殊之处和所涉问题应如何处理，仍值得探讨。
关键词：担保公司 金融机构 破产 法律适用
随着市场经济体制的不断发展和完善，尤其是投融资体制的改革，近两年来，各种投融资担保公司不仅开始风生水起，而且发展迅猛，特别是国务院《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》出台后，各地的投融资担保公司更如雨后春笋般展现在人们面前，屹立于大街小巷，运作于市场之中。
投融资担保公司作为市场主体的一种，从理论上来说，其应当有始有终，因此，一经设立便有可能面临终止和退出。况且，担保行业本身即属经营风险较高的行业，作为一个高杠杆率、高风险的行业，其终止和退出市场比例相对更高。当然，市场主体的终止和退出市场有合并、解散、破产清算等多种途径，本文探讨的是在破产域境下假定投融资担保公司为债务人（破产对象）的相关问题。
一、投融资担保公司的机构属性及其破产法上的区分意义
（一）投融资担保公司的机构属性
关于投融资担保公司的机构属性在不同的语境下有不同的解析和认识，有的认为，投融资担保公司除了业务内容不同以外，本质上仍是普通公司，而有的则认为，投融资担保公司的业务性质决定了其不同于一般的公司，融资性担保作为一种经济活动，体现的是一种增信和财务杠杆的作用，因此，其具有金融和中介两重属性。在我们与大多数法律界同仁以及投资担保公司的从业人员进行交流时，大部分人认为，投资担保公司不属于金融机构。很多人以投融资担保公司不能吸收存款、不能发放贷款为由，认为投融资担保公司绝不属于金融机构。中国人民银行办公厅《关于融资性担保公司审批问题的复函》（银办函〔1999〕340号）和国家工商行政管理局企业注册局对《关于设立金融担保企业是否需要前置审批的请示》的答复（工商企字〔1999〕17号）中均明确指出：融资担保机构不属于金融机构，设立融资性和非融资性担保企业，不由中国人民银行审批。但此类机构不作为金融机构，不得从事金融业务。这一规定，在《国家发展和改革委员会关于跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构设立与变更有关事项的通知》（发改办企业[2005]1257号）和《国务院关于修改〈国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定〉的决定》（国务院第548号令）公布施行后发生了变化，跨省区或规模较大的中小企业信用担保机构（后为融资性担保机构）的设立按规定要进行前置审批。然而，这些规范性未见并未明确投融资性担保公司的机构属性。
2010年3月10日，国务院融资性担保业务监管部际联席会议办公室有关负责人就发布《融资性担保公司管理暂行办法》答记者问时明确指出：“一方面融资性担保作为一种经济活动，其涉及的领域具有广泛性、业务品种呈现多样性，和投资、融资一样，体现的是一种信用放大和财务杠杆的作用，因而具有金融性和中介性两重属性。另一方面，融资性担保公司通过外部担保和增信，在促进金融资源向中小企业以及新兴朝阳型、科技创新型政策扶持产业有效配置方面发挥了重要的作用，已成为政府弥补‘市场失灵’的手段之一，同时也成为我国金融体系的一个重要补充。因此，从性质和定位上讲，融资性担保公司是特殊的金融机构” 。除此之外，也有地方政府在规范性文件中，认为投资担保公司的性质是属于金融中介服务机构。如福建省人民政府《关于加快发展服务业的实施意见》（闽政文〔2011〕28 号）中指出：“支持有条件的民营资本进入金融服务领域，积极参与设立村镇银行、农村商业银行和小额贷款公司，以及设立担保公司、融资租赁、典当等金融中介服务机构，促进健康发展” 。
我们认为，我们应当看到并重视投融资担保公司在促进交易、完善中小企业融资渠道方面所起的重要作用，也应正视投融资担保公司的实际经营行为及特点。基于投融资担保公司的业务性质、监管模式、经营特点、国家调控等综合因素，尤其是其合规经营中与银行类及非银行类金融机构的业务关系，以及违规经营中产生的高利借贷、非法集资等业务类型，可以视其为金融机构。但此处所讲的投融资担保公司应当限定为融资性担保公司，非融资性的一般担保公司因其业务性质往往仅限于相关的咨询和顾问范围，从事的不是金融活动，因而，仍属普通的公司制企业，不应视为金融机构。
（二）机构属性界定的破产法意义
之所以探讨投融资性担保公司的机构属性，破产法范围内主要是看其是否属于金融机构，因为，这一区分直接涉及到投融资性担保公司尤其是融资性担保公司在破产时，对于《企业破产法》不同破产对象具体规定的适用。
根据《企业破产法》第七条的规定，债务人可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算的申请，债权人可以向人民法院提出对债务人进行重整或者破产清算的申请，清算义务人应当依法向人民法院提出破产清算申请。根据中国银行业监督管理委员会、中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国工业和信息化部、中华人民共和国财政部、中华人民共和国商务部、中国人民银行、国家工商行政管理总局联合发布的2010年第3号令《融资性担保公司管理暂行办法》第十七条规定：“融资性担保公司不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，应当依法实施破产”。据此规定可以看出，融资性担保公司在符合法律规定的破产条件时应当依照《企业破产法》的规定实施破产程序。无论是融资性担保公司还是非融资性担保公司在适用《企业破产法》第七条的普通规定上，与其他企业法人一样，应该不存在实质区别。
微信扫一扫 第一时间让您获取清算行业重磅新闻、学术观点——中国清算网公众号（qdhx123）！
