论我国破产管理人的监督机制
作者：呼延静 时间：2013-02-25 阅读次数：14113 次 来自：中国清算网
二、破产管理人监督制度的架构
管理人在破产清算中拥有广泛职权，而这些职权的行使与破产程序中债权人、债务人及其他相关权利人有着千丝万缕的利害关系，这种利害关系足以影响管理人执行职务的公正性和客观性。 规范管理人的破产清算行为，建立管理人监督机制，对管理人的权利进行分权、制衡，有利于实现破产程序运行过程的公正，有利于实现债权的公平受偿，有利于保护破产程序中各方当事人的合法权益。
（一）对破产管理人监督的原则
1、多元分工，协调监督原则。建立多元化的监督机制，发动多个主体的监督力量，即可弥补单一主体监督能力不足的缺陷；也有利于破产程序中的主体均能公平的行使监督权，维护其合法权益；还能借助多元化监督力量的相互制衡，确保管理人的中立地位。但多元化的监督也易形成监督权的重叠从而导致弱化监督效能，为此就需要明确划分监督主体的职责范围，使多元化监督机制中各监督主体分工明确，协调统一。
2、监督适度原则。对管理人的监督力度应是多层次的：轻者如对管理人质询，要求管理人提交报告；重者如解除管理人职务，追究管理人法律责任等。针对管理人的某种职权行为设定适度的监督方式，有利于实现有效监督的目的，也有利于在纠正管理人不当行为的同时，保护管理人工作的积极性。
3、监督方式多样化原则。管理人职权的复杂性要求有多样的监督方式可供立法配套选择。如果监督方式单一，便不能体现出对管理人监督的不同力度，针对具体情况进行适度监督也将落空。
4、监督效益原则。破产程序旨在公平、高效地维护各利害关系人的利益，因此对管理人的监督也应注意监督的效益性，监督成本过大，就会相应削减债权人可分配利益，或者影响破产程序的效率，甚至危害债务人再生目标的实现。
（二）对破产管理人监督的类型及范围
1、法院监督
（1）接受管理人执行职务的报告 。管理人向法院报告工作，是为了使法院在充分了解破产程序的进展，恰当行使包括监督管理人在内的各项法定职能。管理人应定期向法院报告履行职务的情况，法院也可临时要求管理人提交工作报告。
（2）对破产程序中重大事项的监督。重大事项的标准应为“对债权人利益有重大影响的财产处分行为”，主要包括：第一次债权人会议召开之前管理人决定是否继续债务人的营业、聘用工作人员、辞职以及行使撤销权；债务人财产的管理方案、破产财产变价方案经债权人会议表决未通过，由法院裁定；破产财产分配方案经债权人会议两次表决未通过，由法院裁定等。
（3）间接行使监督权。在第一次债权人会议之后，对管理人监督的重任就主要落在了债权人会议和债权人委员会肩上，法院通过审查债权人会议及债权人委员会针对管理人执行职务行为提出的监督意见，间接行使监督权。
管理人在法律所规定的职权范围内，可以自由判断，亦应独立执行其职务，法院决非对于同一行为，而有同一职权之上级机关。 法院在行使对管理人的监督权时，要注意监督的适当性。一方面要避免出现管理人脱离监督的情况；另一方面也要防止管理人过分依赖法院，影响破产清算工作的效率和进度。
2、债权人会议监督
（1）对管理人执行职务情况的一般监督。主要表现为：审查管理人编制的债权表；对管理人确认债权数额有异议的，可向受理破产申请的法院提起诉讼；管理人列席债权人会议，报告职务执行情况，并回答询问；对由于管理人行为不当、过失或故意而给债权人造成损失的，债权人通过会议协商，可作出对管理人追究责任或申请法院更换管理人的决议。
（2）通过行使否决权监督破产管理人执行职务的行为。破产法赋予债权人会议对破产程序中重大事项的决策权，其中某些决策是以破产管理人提供的草案为基础，由各债权人行使表决权，最终以债权人会议名义作出决策，这也是债权人会议对管理人执行职务的监督。债权人对管理人提交的方案有异议的，可在表决中投反对票，在债权人的赞成票数及所代表的债权额达不到破产法规定的标准时，债权人会议则对破产管理人提交的方案无法做出决议。这种情况下，法院依据破产法的规定对破产管理人提交的破产财产管理方案、破产财产变价方案、破产财产分配方案、重整计划草案作出裁定。由于此类监督并不会给破产管理人自身带来直接的不利后果，因而并非债权人会议监督破产管理人的典型形式。
（3）设立债权人委员会专司监督职能。由于债权人会议是以会议形式存在的非常设性机构，而破产案件中债权人数额众多且分布分散，召集债权人开会的成本很高，破产清算程序中召开债权人会议的次数屈指可数，债权人会议无法发挥有效的监督作用。为弥补债权人会议的监督不足，债权人会议可决定设立债权人委员会。债权人委员会享有监督债务人财产的管理和处分、监督破产财产分配及向法院就有关事项提出救济请求等权利。
3、其他主体的监督。
债务人作为破产程序的当事人，对管理人履行职责当然享有监督权，债务人对债权表记载的债权有异议的，可提起债权确认之诉。 破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用养老保险、医疗保险及补偿金位于破产财产分配的第一清偿顺序，管理人的清算行为对破产人职工的利益亦有很大的影响，故破产人职工作为特殊的债权人也有权监督管理人执行职务的行为。根据我国《律师法》、《注册会计师法》的规定，律师、律师事务所、注册会计师、会计师事务所可能因违法行为被吊销执业证书或者被撤销。担任管理人的中介机构或者个人如被吊销或取消资格的，法院可依申请或依职权决定更换管理人。 因此，有关行政管理机关也能对管理人起到一定的监督作用。
法院是破产案件大局的主导者，在管理人监督体制中处于核心位置，制定并维护规则，以确保管理人及债权人会议、债权人委员会在法律确定的职权范围内行使权力、履行职责。债权人会议是债权人共同利益的代表，对管理人有监督权和弹劾建议权，是债权人委员会权利的来源，是管理人监督体制不可或缺的组成部分。债权人委员会作为代表债权人会议进行日常监督的机构，弥补了法院及债权人会议对管理人日常监督的不足，是债权人会议监督权的有力延伸。法院在监督管理人的同时，作为中立裁判者，审查债权人会议及债权人委员会监督人针对管理人行为提出的异议，对偏激的提议进行驳斥，避免因债权人会议及债权人委员会代表债权人利益而产生对管理人的不合理弹劾。在债权人会议或债权人委员会申请法院更换管理人时，法院须对管理人履行职务的情况进行审查，对管理人是否存在怠于履行职务的行为进行核实，最终确定是否更换管理人。法院、债权人会议和债权人委员会监督职能的互补统一，再辅以其他主体的监督职能，形成了管理人监督机制的有机整体。
（三）破产管理人滥用权力、违反义务的责任
根据权利与义务相一致原则，管理人违反法定义务就应当承担相应责任。管理人滥用权力、违反义务，给债权人、债务人及其他利害关系人造成损失的，法院可对管理人依法处以罚款；管理人给债权人、债务人或者第三人造成损失的，应依法承担赔偿责任；构成犯罪的，应依法对责任人追究刑事责任。
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