试论破产管理人监督机制的完善
作者：郭 敏 时间：2013-03-20 阅读次数：15759 次 来自：中国清算网
二、现行破产管理人监督机制存在的问题及不足
尽管新破产法在破产管理人监督机制的制度设计上较旧破产法有根本性的立法进步，但笔者认为现行破产管理人监督机制仍存在如下不足之处：
（一）缺乏专门的监督机关，监督机制形式化
目前我国的司法资源仍然很有限，人民法院肩负着繁重的审判任务，一般只对重大的或者有争议的破产管理事务做出决定，其不可能对破产进行全程性的监督。破产程序中存在大量的非法律事务，要让人民法院对具体的事务进行详尽的监督，人民法院显然力不从心。债权人会议和债权人委员会是临时组成的，其相互之间并不熟悉，他们往往只关心自己申报了多少债权，到时能具体得到多少清偿，而对破产管理人在资产变现、权益催收等具体清算工作方面关注较少。况且要召开债权人会议，还受诸多条件限制，而管理人则是专职履行职责，实际掌管破产企业的资产，在破产过程中其组织机构相对稳定，所以要债权人会议来监督破产程序的全过程是不可能的。债权人会议和债权人委员会对破产管理人的监督其实并不能起到多少的作用，这种监督往往只是流于形式。综上所述，由于无法对破产管理人的事务都进行有效监督，这就使对破产管理人的监督处于真空状态。目前，我国尚未建立专门的监督机关来对管理人进行监督管理。
（二）监督的措施空泛化,监管制约缺位
根据我国《企业破产法》的规定，管理人为对债权人利益有重大影响的行为时应当及时向债权人委员会或人民法院报告，并应当经人民法院许可。但法律并没有规定究竟应当如何“向人民法院报告”，也没有对债权人会议和债权人委员会监督管理人的具体方式和监督效果等问题作出具体的规定，从而导致对管理人的监督流于法律规定而缺乏现实操作性。法律对如何进行监督规定得比较原则化，使得债权人会议无法正确行使自己的权利。具体表现在对破产管理人执行职务未作具体规定，缺乏规定来规范破产管理人的义务。同时也未规定破产管理人在就职前提供财产担保，致使破产管理人滥用职权，损害债权人、债务人利益的现象时有发生。因此，有必要对相关的监督措施作出更具体、更具有可操作性的细化规定。
（三）责任承担模糊化
我国现行法律对管理人的责任承担规定比较模糊，导致监督主体不知到底该如何进行监督。 第一、民事责任的规定不够具体。破产法未明确“勤勉义务”和“忠实义务”的行为标准，具体责任承担仍很模糊，也没有规定民事责任的免责事由、责任承担范围、归责原则以及责任财产的来源等，民事责任承担是否区分一般过失与重大过失，损害赔偿责任如何确定，是否考虑公平分担或无限额赔偿问题，这些也没有涉及，致使其民事责任追究难以有效实施，造成司法认定困难。第二、行政责任追究设置简单，仅规定了罚款这一手段，不能形成对管理人强有力的震慑作用。第三、刑事责任空缺。仅用一个条文对刑事责任进行了概括，到底那些严重违法行为应当承担刑事责任，该法没有进行具体列举。按照罪行法定原则，往往追究不了刑事责任，不利于打击管理人的严重违法行为。第四、根据《破产法》的规定，管理人可以由机构和个人来担任。按照相关司法解释，一般的破产案件都由机构来担任管理人，简易的破产案件由个人来担任管理人，这就意味着大多数破产案件的管理人责任，是由机构来集体承担的。这种集体承担责任可能会导致滥责无辜，或罚不到具体责任人，因为《合伙企业法》规定，律师事务所和会计师事务所可以采用有限合伙和有限责任合伙的形式。
（四）报酬监督公权化
我国新《破产法》第二十八条规定：“管理人的报酬由人民法院确定。债权人会议对管理人的报酬有异议的，有权向人民法院提出。”由于破产管理人由人民法院来决定，自然而然法院对管理人的报酬有作出决定的权力，但这种利用公权力强制指定管理人报酬的规定，缺乏一定的科学依据和合理性。管理人如果与法院同谋，那么相关利害人特别是债权人的利益就无法得到保证和救济。由法院来确定管理人报酬多少有些不合适，毕竟确定管理人报酬是一种商业行为，而不是一种司法行为。
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