完善我国破产管理人制度的设想（一）
作者：邬汉洪 时间：2013-04-01 阅读次数：22431 次 来自：中国清算网
但是我国破产法在确定破产管理人主体范围时，除引入符合一定资质的职业管理人以外，仍然保留了清算组担任管理人的资格，这一设置，成为我国破产管理人制度最有争议的做法。批抨者认为，由清算组担任管理人，是旧破产法遗留的“顽疾”，并与旧破产法中的清算组一脉相承，因此其弊端也是显而易见的：一是缺乏独立性和中产性。由于清算组成员主要由政府机构、金融部门派员组成，在破产程序中对职工安置、社会稳定、金融机构资产保护等问下周自然考虑较多，而且不可避免地会受到行政机构的干预，难以保持独立性和中立性。二是专业性无法保障。由于法律没有对清算组成员的专业素质提出要求，清算组成员通常是非专业人士，缺乏处理破产清算事务所需要的法律、财会、金融等专业知识和业务水平。三是缺乏职业性。由于来自行政机构和金融机构的清算组成员往往是兼任清算组工作，不可能把全部精力花在清算事务上，因而工作效率低下，拖延破产进程，并加大破产成本。四是缺乏责任承担能力。由于清算组是由来处不同机构和部门人员临时组成，其本身没有能力承担责任的能力，而清算组成员所在的机构和部门只负责派出人员，对其人员在处置破产清算事务中的行为后果却不承担责任，而且，破产终结后，清算组即解散，也无法找到承担责任后果的主体。
（2）我国破产管理人制度的立法现状
中国的破产立法迄今已经走过22年春秋。1986年12月2日,第六届全国人大常委会第十八次会议通过了《中华人民共和国企业破产法〈试行〉》，将全民所有制企业的破产纳入法制轨道。1991年4月9日，第七届全国人大第四次会议通过了《中华人民共和国民事诉讼法》，在其2编（审判程序）中设19章“企业法人破产还债程序”，适用于非全民所有制的法人型烘的破产案件。这些立法成果以及围绕其出台的相关司法解释、行政法规、规章等，对我国经济体制改革与市场经济建设起到了重要的促进作用。然而，随经济体制改革的迅速发展，原有的破产法律制度设计日渐显露出落后与合适宜。2006年8月26颁布的《中华人民共和国破产法》，是一部全新的破产立法，引入国际上通行的破产管理人制度后，应该说是我国破产法立法的一大进步。新破产法存在多处亮点引人注目，把破产管理人誉为新破产法中的明珠并不为过。新旧破产法中破产管理人与清算组的比较，总的突出了四个特点，即以破产管理人的市场化替代了清算组成员的任命；以破产管理人的专业化改变清算组组成的随意；以破产管理人的职业化转变清算组的即时；以破产管理人的独立性化解清算组成员的特定身份。其具体的特点和优势如下：
首先，其主体地位独立 。清算组或管理人是否具有独立主体地位，在一定程度上可以通过其成员的任免体现出来。根据旧破产法第二十四条之规定，“清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定。清算组可以聘请必要的工作人员。清算组对人民法院负责并且报告工作。”从清算组成员组成来看，系由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定，其成员中有政府主管部门、企业产权人代表等，由其担任清算组成员，不但体现出较强的行政干预，而且也违反了回避原则，难以公平清理债权债务。因此，清算组并不是一个相对独立、中立的法定主体，易受政府的行政主导和干预，往往与破产法的价值目标相背离。
根据新破产法第二十二条、第二十三条之规定，“管理人由人民法院指定。债权人会议认为管理人不能依法、公正执行职务或者有其他不能胜任职务情形的，可以申请人民法院予以更换。”“管理人依照本法规定执行职务，向人民法院报告工作，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。”新破产法的立法目的和宗旨是为了规范企业破产程序，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序。因此，破产管理人是依法成立的独立的组织或个人，是一个相对独立、中立的法定主体，破产法确定的管理人中心主义使管理人成为破产程序的主导者之一，能够兼顾多方利益，有利于破产法的价值目标实现。
其次，权限范围广泛 。空间效力方面。旧破产法适用的空间效力有限，当住所地或者主要营业地在中国的债务人破产时，清算组不能将其位于国外的财产并入中国的破产财产；同时，对于在外国开始的破产程序在中国的效力问题也不明确。新破产法适用的空间效力体现出国际化趋势，在本国开始的破产程序，效力及于债务人在国外的财产；在国外开始的破产程序，经人民法院裁定，对债务人在国内的财产发生效力；对象效力方面。旧破产法适用的对象效力有限，仅适用于全民所有制企业；公用企业和与国计民生有重大关系的企业同其他国有企业一样，具有破产能力，但对其有限制性规定。新破产法适用的对象范围体现出市场化趋势，除已经确定按照政策性破产的国有企业外，其他企业法人的破产均适用，商业银行、证券公司、保险公司等金融机构的破产以及其他法律规定企业法人以外的组织的清算，属于破产清算的，也参照适用。因此，新破产法的适用范围较之旧破产法广泛得多，管理人的权限范围也比清算组更为广泛，可以在更广的空间和对象范围上发挥积极作用。
第三组织结构科学。成员资格方面。旧破产法仅规定清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门等有关部门和专业人员中指定，没有对其成员资格条件作出具体要求。根据新破产法第二十四条规定，“人民法院根据债务人的实际情况，可以在征询有关社会中介机构的意见后，指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人。有下列情形之一的，不得担任管理人：①因故意犯罪受过刑事处罚；②曾被吊销相关专业执业证书；③与本案有利害关系；④人民法院认为不宜担任管理人的其他情形。个人担任管理人的，应当参加执业责任保险。”因此，管理人的成员资格条件包括积极条件和消极条件，比清算组要求更为严格、更具有专业性，能够更好地处理好破产事务；组织形式方面。旧破产法仅规定由清算组负责清算事务，其组织形式体现为单一性 、临时性。新破产法第二十四条规定，“管理人可以由有关部门、机构的人员组成的清算组或者依法设立的律师事务所、会计师事务所、破产清算事务所等社会中介机构担任。人民法院根据债务人的实际情况，可以在征询有关社会中介机构的意见后，指定该机构具备相关专业知识并取得执业资格的人员担任管理人。”因此，管理人可由清算组或中介机构担任，也可以由自然人担任，其组织形式体现为多样性、稳定性。
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