美国地方政府破产制度及其对中国的启示

    二、美国地方政府破产制度的立法目的

    在当今社会，破产法的立法宗旨从债权人本位，到债权人和债务人的利益平衡本位，逐渐发展为社会利益本位，强调维护社会整体利益。 其中，重整制度的建立是破产法社会价值取向发展中的一次突破。在世界范围内影响最大的典型重整制度立法是美国的破产法，尤其是第十一章，系统、全面地规定了一般企业重整制度，其宗旨在于：通过将诚实的债务人从巨额债务中解脱出来使他获得“重新开始”（fresh start）的机会，在债务人偿债能力的范围内使各债权人得到“有序、合理的清偿”（repay creditors in an orderly manner）。 

    美国地方政府破产制度实际是一种“政府重组破产保护”制度，偏重于维护地方政府权利。《美国破产法》第九章“市政府债务之调整”的基本立法目的，与上述重整的目的类似，即通过允许无力偿还债务的地方政府申请重整破产保护程序，在保护破产地方政府的资产基础上制定债务调整计划，提供扭转财政困境和财政恢复重建的时间，使得地方政府可以合法地延期偿债或调整债务，甚至减免债务，避免债务违约风险进一步扩大而陷入债务恶性循环，最终得以度过危机，政府财政获得健康重生。近70年来，这一保护制度已经挽救了600多个美国地方政府。由这一基本立法目的还可以派生出两个隐含立法目的:一是强迫地方政府对自己的债权人负责，明确地方政府负债要承担的责任，进而对其自身的服务和行政进行改革，促进政府行为的高效和廉洁。二是使得地方政府债权人的利益获得一种明确的法律保护，使债权债务关系在制度框架下得以解决。

    值得一提的是，美国联邦宪法对美国破产法第九章的立法目的也有一定的影响，即在遵循上述目的的同时，仍然不忘维护州政府的主权性这一宪法意义上的立法目的。这主要源于美国联邦宪法第十修正案的规定:“宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州保留，或由人民保留。”例如，地方政府只有在其州政府的特别授权下自愿提出破产申请，才可以获得美国破产法第九章的保护，并且破产法一旦启动对地方政府的债务调整程序，该地方政府又将获得很少的限制，破产法院只有权负责监督债务调整的执行，无权干涉地方政府的公权力行使，也不得对地方政府的财产和收入进行任何的控制。类似的规定下文也将有所介绍。

    三、美国地方政府破产制度的主要内容 

    根据《美国破产法》第九章的具体规定， 美国地方政府破产制度的主要内容大致分以下三个部分：

 

    笔者将选取其中几项具有典型代表的重点内容，予以详细介绍：

    （一）申请破产的条件

    1、必须是地方政府

    《美国破产法》中只有“市政部门”（municipality）才可根据第九章的规定申请破产保护。不过根据相关条文的解释，“市政部门”是指“地方政府和州公共设施”（political subdivision or public agency or instrumentality of a State），因此这一定义是十分广泛的，不仅包括市、县、镇等地方政府，还包括学校校区和公共区域，甚至包括一些由使用者付费维持运营的主体，如桥梁、高速公路等。 换言之，只要是政治上的下层组织或者按照州的规定行使公共服务和提供公益设施的州属公共机构、派出机构，都属于破产法规定的地方政府。自1937年以来，美国共有619个地方政府机构，大多数是小型公用事业机构或者区域申请破产。

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